[学术连载5]戚聿东 李颖：新经济与规制改革——新经济下的规制改革方向

    [摘要]发展新经济是引领经济新常态和培育经济增长新动能的必然选择。作为新型经济形态，新经济的运行在基础支撑、技术特征、组织结构、产业组织等方面都迥然有别于传统经济。本文从企业进入战略、面临的新机会、市场需求条件、生产要素转换、相关产业支持以及政府角色六个方面揭示了新经济的产生机理，并从底层推动力、内部运行系统、外部环境三个方面阐述了新经济的运行逻辑。在新经济的运行逻辑下，传统上基于垄断、信息不对称、外部性、公共产品、信息安全等因素而产生的政府规制需求发生了根本变化。为适应新经济发展，政府规制改革势在必行。为此，方向上应从强化规制转向放松规制，内容上应从经济性规制转向社会性规制，方式上应从歧视性规制转向公平竞争规制，方法上应从正面清单制转向负面清单制，流程上应从前置审批转向后置监管，机构上应从专业型部门转向综合型部门，机制上应注重使用“规制沙盒”。
    [关键词]新经济 创新 审慎监管 放松规制
    [基金项目]国家社会科学基金重点项目“深化国有企业改革问题研究”(批准号13AJY012)
    [作者简介]戚聿东，北京师范大学经济与工商管理学院教授，博士生导师，经济学博士;李颖，首都经济贸易大学工商管理学院博士研究生。
    [期刊责任编辑]王燕梅
    （续）
    
    四、新经济下的规制改革方向
    新经济发展需要遵循市场规律，在政府规制需求发生了根本性变化的情况下，将新经济纳入传统规制体系，既无法达到规制目的，又会挫伤新经济企业的积极性，要从根本上解决问题，只能通过规制改革。2017年国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，提出要改变传统“管”的观念，把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向，提出了“简约监管”和“审慎监管”的原则。特别提出要适应新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展的趋势，探索科学高效的监管机制和方式方法，实行包容式监管。这为中国规制转型提供了明确的方向，为新经济的规制改革提供了基本原则和政策指南。
    1.方向上从强化规制转向放松规制
    无论是发挥市场对资源配置的决定性作用，还是更好发挥政府作用，无论是供给侧结构性改革的长期任务，还是发展新经济的根本要求，均内在呼唤着放松规制。从美国历史看，20世纪20年代柯立芝政府对市场经济运行基本保持缄默，汽车业和电力业迅速发展为“新动能”，带动美国经济步入“黄金时代”，创造了“柯立芝繁荣”。20世纪80年代里根政府启动以减税、削减社会福利和放松规制为主要内容的供给侧改革，使美国走出了经济滞胀的泥潭。克林顿政府和小布什政府时期的放松规制程度接近甚至超过里根政府时期，使得美国经济出现了人类社会有史以来最长久的繁荣景象(刘鹤，2013)0 2017年特朗普政府废除了22项规制措施，政府各部门发布了67项放松规制的措施，只颁布了三条新规，按照特朗普的说法，“每发布一条新规定，就要先废除两条旧规定”。新经济下，技术创新大大降低了交易成本，新型检测和计量技术不断被开发，使权益责任得到愈发明晰确认，公共产品领域的收费难题以及由此带来的搭便车、偷懒、道德风险等现象很大程度上得以克服，信息变得更易获取，买方不再处于交易弱势，私人部门在处理质量和安全方面更加高效，这些都为进一步放松规制提供了技术前提。在中国，无论是竞争性行业还是垄断行业，加强规制的政策声音长期以来一直不绝于耳，过度规制现象极为普遍。2011年美国发布的《全球经济自由化指数报告》显示，中国经济自由化指数在纳入统计的179个国家中排名第135位。在航空、电信、电力、天然气、邮政、铁路和公路7大传统自然垄断行业，中国规制指数仍大大高于西方发达国家、新兴工业化国家和其他发展中大国(戚幸东和李峰，2016)。特别是2014年以来开始流行“穿透式监管”，这个概念频繁出现于金融部门、财政部门、行业协会的政策文件中。当面临新经济时，地域、辖区、功能分割等传统规制模式遭遇了挑战，这便是规制改革的恰当时机，从主体规制转向行为规制，从繁苛规制转型为简约规制。然而，“穿透式监管”这个本来只是属于产品监管中的定性判断，现在已经“穿透”到主体、行为、客体三个层面进行全面细致的监管，属于《“十三五”市场监管规划》中所批评的人盯人、普遍撒网的“烦苛监管”和“无限监管”现象，大大膺越了监管的本质和界限，有悖于发挥市场决定性作用和竞争基础性作用的改革要求。新经济的繁荣发展离不开宽松的氛围和条件，规制改革总体上应该从强化规制转向放松规制，特别是放松市场进入和价格两个方面的规制程度，让规制尽可能成为竞争机制的剩余和替代。为确保新经济发展潜力，政府需严格清理和调整不适合新经济发展的行政许可、商事登记等规章制度，打破各种不合理限制和隐性壁垒。此外，政府还应编制并发布新经济规制指数，动态监测放松规制改革的具体进展和实施效果。
    2.内容上从经济性规制转向社会性规制
    放松规制是就总体规制特别是经济性规制而言，社会性规制无论如何都是应该被强化的。社会性规制是针对涉及居民生命健康安全、防止公害、保护环境和确保教育、文化、福利而进行的规制，主要通过设立标准、发放许可证、罚款、维护市场秩序等方式进行规制在新经济领域，社会性规制更多是对产品质量及其相关活动制定一定的标准。近40年来，各国在放松经济性规制的同时纷纷加强社会性规制。美国联邦规制机构每年用于社会性规制的支出，从1960年的388亿美元增长到2008年的2157亿美元，增长了5倍，社会性规制支出占到规制总支出的86%n。可以说，社会性规制恰恰是中国规制的弱点甚至是盲点，很多领域规制缺失，规制目标不尽明确，规制手段缺乏科学性。
    新经济公权与私权界限、所有权与使用权分离使得产权和责任的明晰面临新挑战，政府应结合新经济业态和具体的运行模式进行规制。新经济在发展过程中，不可避免地产生各种问题，如表4所示，社会性规制正是针对这些潜在问题而言的。解决此类问题的方法之一就是设立明确标准，使标准的地位与法律法规同等重要。标准竞争并非在封闭系统中产生，与互联网本身的开放性不谋而合，新经济下政府应只起辅助作用，把标准的选择权交由市场，由市场高效筛选出最具兼容性的标准。近年来中国正处于新经济发展的前标准期向标准期过渡阶段，市场活力空前，尤其是依托于互联网的商业模式创新层出不穷，放松经济性规制的同时，加强社会性规制对营造健康良好的市场环境有重要意义。
    3.方式上从歧视性规制转向公平竞争规制
    新经济下很多业态作为新生事物，政府对其运营流程和盈利模式并不十分了解，对运行中可能出现的问题难以预见，对可能发生的风险缺少防范。而当新经济发展达到一定规模后，对传统产业和相关利益相关者形成冲击，政府迫于利益受损者的挟持对新经济进行规制，规制方法和手段都具有路径依赖性，迫使新经济接受旧规制，抑制了新经济发展活力。以网约车为例，在中国多地发生出租车停运以抗议网约车的事件后，2016年底各地政府纷纷发布了网约车新政，对平台、车辆和司机进行了严格准入规制，结果使得可预约车辆急剧减少、价格大幅提升，消费者出行更加不便(出租车市场本应是可竞争市场，但由于政府严格的进入规制造成了寡头垄断格局，各地政府对车辆许可牌照的严格控制使得出租车市场分配严重不公、倒卖牌照现象严重，甚至出现出租车司机对消费者的歧视选择问题。网约车打破原有垄断局面，各地政府迫于出租车垄断利益受损对网约车进行准入、价格等传统手段规制，100多个地市级城市政府制定的实施细则，几乎都涉嫌违背“公平竞争审查”机制，严重影响了公平竞争原则，不利于城市出行体系的完善。在美国，城市网约车平台具有相对自由宽松的环境，如美国联邦第七巡回上诉法院曾在判决书中称，“Uber和Lyft等网约车平台不需要接受价格规制，也不需要获得经营牌照。”
    中国传统的规制方式一般都具有歧视性效应，往往重视企业的所有制和规模，偏好于国有企业和大企业。新经济的发展有助于从边缘和边际上打破众多传统行业的垄断态势，形成替代式竟争格局。政府部门应该以一视同仁的开放观念，不断营造更为宽松的环境，激发企业创新创业的积极性。
    世界银行发布的《2018年营商环境报告:改革以创造就业》指出，对全球190个经济体的商业规制法规和产权保护进行分析和评估，中国排名第78处于中上游，表明中国规制环境对包容新企业开设程度在逐渐提高，但与发达国家仍有一定差距。党的十九大报告提出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力。而“统一市场和公平竞争”的必经之路，就是要落实 2016年6月国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。遵守该意见中从市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、生产经营成本标准和生产经营行为标准四方面为公平竞争审查设定的18个标准，贯彻实施对行政权力划定的18个“不得”。2017年10月国家发展和改革委员会、财政部、商务部、国家工商行政管理总局和国务院法制办公室联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面对18个“不得”逐条进行了细化，形成了50多条二级标准，还专门以附件形式制定了《公平竞争审查基本流程》和《公平竞争审查表》。应该说，在以《反垄断法》为核心的政府规制体系中，深入推进公平竞争审查制度及其实施细则，通过从歧视性规制转向公平竞争规制，有助于实现各类企业之间的权利平等、机会平等和规则平等，有助于为新经济的繁荣发展提供宽松的外部环境。
    4.方法上从正面清单制转向负面清单制
    长期以来，中国规制部门的规制内容基本上属于正面清单制，通常规定企业“只能做什么”，造成规制内容的事无巨细、无所不包，走向了过度规制乃至无限规制的深渊。相反，规定企业“不能做什么”的负面清单制，有助于发挥企业自主权，也有助于规范政府的权责和行为，符合国际惯例，符合市场化改革方向。因此，按照“鼓励创新、包容审慎”原则，对于市场准入领域应以负面清单制为原则，“法不禁止即可为”。对政府规制宜遵循许可原则，“法不授权不可为”。为此，2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。2015年10月国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，规定对各类市场主体基于自愿的投资经营行为，凡涉及市场准入的领域和环节，都要建立和实行负面清单制度。负面清单包括禁止准人类和限制准人类两大类，对市场准人负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。今后，政府应该最大限度地缩小企业投资项目的核准范围，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业自主决策，政府不再审批。对于涉及规划、国土资源、环保、技术、安全等社会性规制的重点领域，政府通过环境保护、资源节约、技术、安全标准等实行严格的社会性规制。为激发新经济活力，政府应及时修汀并公布《政府核准的投资项目目录》和《产业结构调整指导目录》。全面实施市场准入负面清单制度，标志着中国市场准入管理从以正面清单制到以负面清单制的深刻转型，是资源配置的市场决定性作用与更好发挥政府作用的完美结合。
    5.流程上从前置审批走向后置监管
    长期以来，中国行政管理部门对于企业创办、投资、上市等，不仅实行严格的审批许可制，而且基本上都是前置性审批，仅企业登记方面，前置审批事项就高达226项。自2014年以来，中国启动了商事制度改革，经过四批集中调整，87%的前置审批事项已经改为后置审批或彻底取消，目前前置审批事项仅保留了29项。其中大量涉及企业生产经营、金融领域简政放权、个人或企业资质资格认定的审批事项。审批程序的置换不是一放了之，这就要求从程序上加强后置监管。国务院明确要求，在取消下放审批事项时，必须同步跟进落实事中事后监管的措施和办法。对直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等的行政审批事项和中介服务，确保安全监管职责无缝隙。通过加强针对违规行为和潜在问题的事中、事后监管，营造有利于公平竞争的发展环境，推动新经济企业成长壮大。通过审批制改革，在激发企业活力、繁荣市场的同时，也极大提升了政府行政效率。2014年3月至2017年2月，全国累计新登记企业1374万户，是改革前八年新登记企业数的总和。平均每天新登记企业1.25万户，较改革前增长83%。2016年中国营商环境在189个国家和经济体中排名第78位，较2013年提高了18位。
    6.机构上从专业型部门转向综合型部门
    政府规制水平的提升有赖于规制的制度建设，依托政府平台或其他途径，吸纳从业者和社会大众广泛参与，通过协同治理的方式，促进政府规制水平的不断提升。发展社会共治模式，与新经济共享逻辑不谋而合。现行对新经济的规制均存在一定程度上的责任不明现象，如对网络规制，规制主体有国家广电总局、国家互联网新闻办公室、工业和信息化部等多部门;在金融、交通、能源、农业、服务业等行业领域，均存在着“八个大盖帽对着一顶破草帽”的“多头规制”现象，造成“上面千条线，下面一根针”。为此，适应科技创新、产业融合、跨界发展的大趋势，需要继续推进大部制的改革思路，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对整合为一个规制机构，如分别成立大金融、大交通、大能源、大通讯、大工商的综合性规制部门，将有助于克服职能交叉、政出多门、多头管理、标准不一等弊端。在区域规划上，推进“多规合一”改革，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。在企业创立的登记管理上，全面实施营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一”的登记制度，积极扩大将刻章许可证、住房公积金缴存单位登记证纳人其中的“七证合一”执行力度。与此同时，推行“一照一码”改革，使营业执照成为企业唯一“身份证”，统一社会信用代码成为企业唯一身份代码。政府应对标先进水平的国际营商环境，大幅缩减企业开办时间，建立开办企业时间统计及通报制度。
    7.机制上注重使用“规制沙盒”
    “规制沙盒”借鉴了沙盒运行原理，具体指规制部门划定范围允许一部分高科技、互联网领域新企业在“安全空间”内试错、创新，以期有效解决规制滞后性问题。“规制沙盒”首先被应用于金融规制体系，英国于2016年5月启动全球首个“规制沙盒”项目，由规制者主动发起“规制沙盒”，金融科技新企业、新业态可以在沙盒中模拟经营，规制者在沙盘模拟过程中放宽规定，减少创新规制障碍，鼓励创新者积极探索，以实现风险控制和创新的双赢。随后，“规制沙盒”理念在全球迅速传播。“规制沙盒”非常类似于中国改革开放试点中的“先行先试”、“试错容错”的做法，迎合了新经济下软法治理和柔性规制的理念。“规制沙盒”由规制主体和规制对象共同参与，利用新技术对沙盒中的模拟业态进行实时动态监测，既可避免规制对创新的侄桔，又有助于避免创新的风险，实现了风险控制与创新的动态平衡。借鉴金融科技创新领域的做法，今后，政府对新经济各业态的规制，按照“智慧监管”原则，均应使用“规制沙盒”这种创新机制，给予规制部门和新经济企业一定的缓冲空间，不能“一出事就收紧”或做出封杀整个行业的极端措施。
     （参考文献略）
    （结束）

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