建立全球税收治理新框架的讨论（二）拯救资本主义取决于税收？

    
    2020年第10期（总第1992期） 2020年2月14日（星期五）
    
    建立全球税收治理新框架的讨论（二）拯救资本主义取决于税收？
    [导读：美国民主党两位总统参选人沃伦和桑德斯提出了富有争议的财富税政策，民调显示这一政策获得支持。该政策的提出既源于对不平等程度加剧的广泛关注，也是美国当前不公正的税收制度引发民众愤怒的结果。有学者认为财富税对美国的意义巨大，考虑到美国当前国库空虚影响政府履行其职责，对资本主义的拯救将取决于税收制度改革。在对财富税政策的具体讨论中，税收政策的两难困境问题逐渐浮现出来：从近期的历史经验来看，政府不论是增加税收的政策（法国奥朗德超级税）还是减少税收的政策（2017年特朗普减税政策），都既不能鼓励创新、刺激投资、增加就业机会；也都不能有效增加政府税收收入。这一两难困境的原因一方面取决于政府的政治意愿政治选择，这可以引致逃税市场的扩大；另一方面也受到全球资本时代税收竞争的影响，各国争先成为避税天堂。建立替代税收体制从而增强税制的累进性，建立全球税收治理新框架从而取代税收竞争体制，对这个时代而言似乎都势在必行。]
    （上接2020年第5期）
    美国国库空虚影响政府履行职责　拯救资本主义取决于税收
    哥伦比亚大学经济系教授约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）、罗斯福研究所研究员托德·塔克（Todd N.Tucker）和加州伯克利大学经济系助理教授加布里埃尔·祖克曼（Gabriel Zucman）在《外交事务》（foreign affairs）撰文（The Starving State：Why Capitalism’s Salvation Depends on Taxation）指出，几千年来，如果没有国家的帮助，市场就没有繁荣。如果没有法规和政府的支持，经济学家大卫李嘉图（David Ricardo）在其比较优势理论中广为人知的19世纪英国布料制造商和葡萄牙酿酒商将永远无法达到推动国际贸易的必要规模。
    市场看不见的手取决于国家更巨大的手。大多数经济学家正确地强调了国家在提供公共产品和纠正市场失灵方面的作用，但他们常常忽略了市场最初产生的历史。
    国家需要简单的方法来履行其多种职责：税收。修建公路和港口，为年轻人提供教育和为病人提供医疗保健，为作为所有进步的源泉的基础研究提供资金以及为使社会和经济运转的官僚机构配备人员，都需要花费金钱。没有强大、运转良好的国家的支撑，成功的市场就无法生存。
    今天人们已经忘记了这个简单的事实。在美国，过去二十年来，付给各级政府的税收总额减少了接近国民收入的4%，从1999年的约32%降至如今的约28%，这在富裕国家的现代历史上是独一无二的。
    这种转变的直接后果是显而易见的：基础设施不断崩溃，创新步伐放缓，增长速度下降，不平等现象日益严重，预期寿命缩短以及大部分人口感到绝望。这些后果加起来要大得多：对民主和全球市场经济可持续性的威胁。
    政府在国民收入中所占比例的下降部分是有意识选择的结果。在最近几十年中，华盛顿的立法者以及其他许多西方国家的立法者在某种程度上接受了一种原教旨主义，这种主义认为税收成为经济增长的障碍。同时，国际税收竞争的兴起和全球避税产业的发展给国家收入带来了进一步的下行压力。
    如今，跨国公司将约40%的利润转移到世界各地的低税国家。根据经济学家布拉德·塞瑟尔（Brad Setser）的说法，在过去的20年中，美国公司仅在少数低税率地区报告了利润增长。他们在全球大多数主要市场上报告的利润并未显著增长——这可以作为衡量这些公司为避税而巧妙地转移资本的程度。例如，苹果公司在避税方面表现出了与技术工程一样多的创造力。在爱尔兰，这家技术巨头几年来支付的最低年税率低至0.005%。
    从事避税的不仅是公司，还包括超级富有的人群，在这一人群中，避税是一项竞争性运动。据估计，全世界家庭金融财富的8%隐藏在避税天堂中。开曼群岛，巴拿马和瑞士等司法管辖区的经济结构目标，就是帮助全球富人向其本国政府隐藏资产。即使在未出现于国际关注列表中的地方（包括特拉华州，佛罗里达州和内华达州等美国州），银行和公司的保密措施也使个人和公司能够逃避税收、法规和公共责任。
    如果这些发展不受控制，那么财富将集中在越来越少的人群中，同时掏空了为所有人提供公共服务的国家机构。结果不仅是社会内部的不平等加剧，而且还将是资本主义本身结构的危机和崩溃，即市场正常运行和广泛分配其收益的能力。
    讨论一：财富税会抑制创新和投资吗？
    财富税会抑制投资从而不能解决不平等问题
    哈佛大学肯尼迪政府学院高级研究员梅甘·格林（Megan Greene）在英国《金融时报》（financial times）撰文（Wealth taxes will not solve inequality）指出，利用财富税减少不平等也存在问题。德国经济研究所认为，即使财富税是非常富有的人缴纳的，“这个负担实际上是由所有人来承担的”。财富税降低了经济的竞争力和活力。这是因为，非常富有的人通常不会把他们的财产存放在银行的保险库里——他们会把绝大部分用于能够创造就业和收入的商业活动。削减财富会减少投资，进而降低生产率、工资和潜在的经济增长。
    许多亿万富翁会投资非流动性资产，如土地或私人企业。被迫出售这些资产以支付财富税可能会导致价格扭曲，尤其是会伤害到私人企业。
    最后，一些法律学者认为，美国的财富税可能违反一条要求必须按照州人口比例征收直接税的宪法条款。所得税不受这一条款的约束，但目前尚不清楚它对财富税是否适用。
    不平等已经成为全球政治的一个核心问题。它已经为我们带来了民粹主义、英国退欧，以及波士顿那些价格昂贵的改建后的褐砂石联排别墅。财富税不是解决不平等的正确手段。
    财富税会对经济活力和个人自由有不利影响
    美国天主教大学历史学教授杰瑞·穆勒（Jerry Z. Muller）在《外交事务》（foreign affairs）撰文指出，财富税的激进主义常常被低估。许多人将财富税与较高的所得税混为一谈，或者仅将其视为类似概念的延伸。但是，财富税从根本上来说是不同的工具，对经济活力和个人自由有着广泛的影响。
    财富税的主要作用是抑制富裕人士持有可证明的资产。任何在门槛范围之内的个人或家庭都必须每年对其资产进行估值，为税务律师和会计师支付成本、提供永久的工作岗位，这些税务律师和会计师的主要责任是找出绕过法律的方法，包括将资产转移到国外。
    征收财产税将大大减少私人投资。人们在经济阶梯上的地位越高，他们越是将更多的资源用于投资而不是消费。反过来，这些投资通常会激发创新的、有风险的商业冒险，这些冒险活动获得了资金支持以期它们最终会产生更大的收益。征收财富税将颠覆富人的激励机制，使许多人停止为生产性经济活动提供资金，而将重点放在减少其税收风险和隐藏其资产上。
    沃伦认为，计算一个人的财产税与计算一个人的房产税一样容易，但这太荒谬了。以一家具有市场价值但没有收入的公司为例——初创公司经常遇到这种情况，但在很多情况下对于成熟的公司也很常见（例如生意的突然好转）。这些公司的富裕投资者将不得不出售其股票以缴纳财产税或迫使这些公司支付现金而不是在未来进行投资。无论哪种方式，税收都将抑制投资、减少创新并鼓励短期思考。
    最后，征收财富税将迫使资产接近最低门槛的每个人每年向政府提供所有这些资产的完整账目：房屋，家具，车辆，传家宝，银行账户，投资和负债等等。其结果将是政府的影响力大大扩展到公民的生活中，相应地减少了公民的隐私，并且积累和存储了大量高度敏感的数据，而很少有防止滥用它们的保障措施。
    不仅是成功的个人引起了愤怒，而且还包括成功的公司。如果一家公司成长到足以出名的程度，它就可能成为污辱的目标。如果它变得太大，它将成为破坏的目标。因此，桑德斯、沃伦和来自纽约的民主党代表奥卡西奥-科尔特斯都承诺拆解亚马逊、脸书和谷歌。
    在这里，他们可以从要求解散托拉斯的人那里汲取美国政治文化中古老的反垄断传统，其根源是这样的假设，即与斯密的小公司之间完美竞争的理想模型距离越远，公众受到的伤害就越大。然而，经济学家约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）认为，斯密大大低估了资本主义的活力和企业家在推动资本主义方面的作用。资本主义的各种好处并不是发生了。它们是被创造出来的，由引入新产品、服务和业务方法的一小部分人创造的。企业家寻求与临时垄断相关的巨额利润，因此也被驱动着去创建可以主导的全新产业。
    熊彼特意识到，大公司充当了创新的引擎，将其部分利润投入研发，并鼓励其他公司也这样做，以期成为收购的目标。他本来会为硅谷感到高兴，将像苹果，脸书，谷歌和微软这样的科技巨头看成是典型范例，因为企业家为消费者创造了巨大的利益。同时，诸如亚马逊和沃尔玛之类的公司通过激烈的服务和价格竞争来保持自己的地位，有助于从根本上消除美国经济中的通货膨胀。
    2017年特朗普减税措施没有实现经济增长
    斯蒂格利茨、塔克和祖克曼在《外交事务》的文章中指出，许多决策者、经济学家、企业大亨和金融巨头都坚持认为，税收与增长背道而驰。反对增加税收的人声称，如果政府减少税收，企业将把更多的利润再投资。按照这种观点，公司投资是增长的引擎：业务扩展创造了就业机会并提高了工资，从而为工人带来了最大的利益。
    但是，在现实世界中，资本税与资本积累之间没有可观察到的关联。从1913年到20世纪80年代，美国的储蓄和投资率一直在波动，但通常徘徊在国民收入的百分之十左右。在20世纪80年代减税之后，在里根政府的领导下，资本税收缩了，但是储蓄和投资率也下降了。
    2017年的减税措施说明了这种动态。现实没有像支持者承诺的那样，使每个家庭的年薪提高4000美元，鼓励企业投资并推动持续的经济增长，税收削减导致了微不足道的工资增长，仅仅几个季度的增长，而减税也没有用于投资，而是出现1万亿美元的股票回购热潮，这对已经处于收入金字塔顶端的富裕股东产生了意外收获。当然，公众正在为这笔巨款买单：美国正在经历其首个1万亿美元的赤字。
    这些巨大的问题要求进行更广泛的改革。随着年轻的选民进一步左倾，推迟对现行税收制度的全面改革并继续从国家中剥夺税收，可能会导致政策变化，其变化远比此处概述的要激进得多。更为严峻的威胁可能来自右翼：权威人士和民族主义者一次又一次地被证明，善于引导公众对不平等的愤怒并为了自己的目的而加以利用。
    增税与减税政策的双重失败
    多伦多大学蒙克全球事务和公共政策学院的研究生迈克尔·昆科（Michael Cuenco）在《美国事务》（American Affairs）撰文（Tax Sovereignty in the Age of Global Capital）指出，寻找当代主要经济体突然对其最富有的公民增加税收的例子，就是法国奥朗德政府的失败尝试，法国政府在2012年对100万欧元以上的收入征收75%的附加税。奥朗德自己的顾问之一，即将担任经济和财政部长的奥兰多当时表示，这一变化有可能将该国变成“没有阳光的古巴”。确实，逃税和资本外逃急剧增加，投资放缓，收入暴跌（2013-14年，附加税导致预算赤字140亿欧元），一小撮但是名人云集的“税收流亡者”逃离（或威胁逃离）法国，前往比利时、瑞士等更宜居的地方——俄罗斯的普京亲自欢迎演员杰拉德·德帕迪约（Gérard Depardieu）。
    三年后的2015年，法国政府放弃了其标志性政策，这是对左翼“皮凯蒂经济学”的一次打击。不仅如此，法国选民显然已经吸取了教训，并选举了一位反对派经济部长。2017年接替奥朗德担任总统的伊曼纽尔·马克龙（Emmanuel Macron）政府以大幅提高法国的全球竞争力为名，大幅削减了原有的“团结”税。马克龙希望法国与欧洲国家之间长期以来的趋势保持一致，在这种趋势中，甚至瑞典、丹麦和芬兰等社会民主主义者也不得不取消国家财富税，以防止资本外逃。在整个大西洋，专栏作家在《福布斯》杂志上、《华尔街日报》和《国家评论》欣喜若狂地看着这些挫折再次确认了过去的自由市场虔诚。
    面对如此严峻的财政现实，也许摩尔（Stephen Moore，曾担任特朗普竞选顾问的保守派经济学家——译注）是正确的，不仅是对富人征税的累进愿望的批评，而且是他现在和永远坚持减税尝试和真正正统观念的处方。根据这种世界观，也就是所谓的“税收竞争”，全球市场中的国家应该通过降低税率，放松市场管制，缩减公共部门规模以及制定许多优惠措施来相互竞争（例如豁免和补贴），以便为全球流动资本创造最佳的商业环境。一个特定的社会越遵守这些和其他指示——显示出“效率”，“财政责任”，“劳动力市场灵活性”以及对“风险和破坏”的开放性的迹象，他们越有可能诱发通过吸引私人投资形式的资本来实现增长。
    在一个良性循环中，社会将改善自身，并反过来通过流动资本流量的智慧和益处得到改善。这就是所谓的“竞争能力”的美德，并且为了追求这一理想，过去三十年来几乎所有流行的税收政策都已被设计出来。2017年的《减税和就业法案》（TCJA）也不例外，甚至可以作为税收竞争原则的教科书范例。
    为了吸引全球资本以自己的方式对美国进行再投资，可以将《减税和就业法案》（TCJA）视为与沃伦之类提倡的大幅度提高税收相比截然不同的方法。在下次选举之前，现任共和党人准备捍卫自己唯一的主要立法成就，以抵制左派日益流行的向富人征税并将钱花在医疗保健和教育等方面的选择，因此正如摩尔所说，询问这项税收法案是否“发挥了巨大作用”是合理的。
    《减税和就业法案》于2017年12月2日由特朗普总统签署成为法律。其主要条款包括将最高的企业所得税税率从35%降低至21%，以及降低跨国公司离岸利润的一次性汇回的税率。对于个人和家庭而言，该法案降低了所有所得税级别的税率，但随之而来的是一些变化，这些变化使高净值纳税人受益匪浅。这些规定包括遗产税免税额增加一倍，增加免税额，替代性最低税的淘汰门槛提高（一种反避税措施），以及通过业务收入的抵扣额减少20%（其中约70%流向收入最高的1%的人群）。此外，法律的大部分个人减税和抵免措施将于2025年到期，而公司减税是永久性的。《减税和就业法案》预计十年内将损失1.9万亿美元。
    特朗普政府和共和党领导人提出了对税法的这些变更，这当然是富人和大企业的双赢，但也对美国工人、中产阶级以及整个经济来说都是双赢的。用总统自己的话说：“这次大幅减税……将成为我们经济的火箭燃料……此次变革的最大赢家将是来自各个背景，各行各业的家庭，以及能够创造就业机会的伟大公司。他们将提供前所未有的工作机会。”该法案的发起人还声称，与2万亿美元价格标签的现有预测相反，这不会对公共钱包造成任何损失，因为它将充分刺激增长以通过增加收入来“为自己买单”。财政部长史蒂夫·姆努钦（Steve Mnuchin）表示：“这项税收计划不仅可以为自己买单，还可以偿还债务。”参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）称其“超越了收入中立”。
    一年半以后，自《减税和就业法案》通过以来，已经有足够的时间来根据这些承诺衡量其成果。公司没有将更多投资投入于美国工人的工作和更高的工资上，也不将其投资于创新和资本支出，而是将税收减免所获得的数十亿美元花在了股票回购上——股票回购以前是非法的，但现在是常见的金融惯例，公司通过回购股票来作为人为提高股票价值的一种手段。实际上，2018年是用于回购金额创纪录的一年，到12月，回购总额达到1.1万亿美元，这一结果为10%最富有的美国人带来了福音，他们拥有约80%股票。
    相比之下，通货膨胀后的工资仅增长1.9%，而就业机会创造（失业率在减税之前徘徊在4%以下）和总体经济增长（2018年达到令人震惊的2.9%，实际上低于国会预算局（CBO）的预测）以与《减税和就业法案》出台之前一样的缓慢步伐发展——延续了10年——自衰退后恢复以来已经存在的长期趋势。《减税和就业法案》几乎不是总统所承诺的经济“火箭燃料”。在个人层面，该法案的规定有益于收入最高的1%人群，他们平均享受减税51000美元，而中等收入者平均减幅为900.32美元。
    看起来税单也不会为自己买单，因为2018财年联邦预算赤字增加了1130亿美元，比上一年增加了17%（导致赤字相当于GDP的3.9%）。2018年公司税收入下降31%，超出预期，与此同时，个人缴税额增长4%。在令人怀疑的共和党保证大幅意外收益的保证方面，这些结果似乎证实了数万亿美元的成本估算。在未来，我们可以预期共和党领导人会将赤字增加作为削减政府开支甚至削减社会保障和医疗保险的理由。已经有人谈论诸如参议员约翰·巴拉索（John Barrasso）这样的举动：“我们已经与特朗普总统提起过，后者曾说这是第二个任期的工程。”
    正如人们可能预期的那样，减税工作完全达到了他们的设计意图。他们进一步增加了美国富人和公司的资产——排除了大多数工薪阶层、中等收入家庭和整个美国经济的同等长期收益。一项又一项的民意测验表明，自从公布《减税和就业法案》计划以来，美国人民一直将税收法案视为对富人和人脉丰富群体的礼物。
    那是什么意思呢？似乎最近的历史给我们带来了矛盾的教训。对富人征税的奥朗德-皮凯蒂（Holland-Piketty）政策和安抚富人的特朗普-摩尔方法都失败了。从世界各地的政府和选民的角度来看，如果增加税率，您将受到谴责；如果减少税率，您将受到谴责；即使您不采取任何行动，即使坚持现状，也受到谴责。
    讨论二：财富税会增加政府收入吗
    历史表明财富税很难增加税收收入
    据《金融时报》报道，1990年，有12个经合组织（OECD）国家征收财富税；到2017年，只剩四个国家还在征收。征收财富税的成本很高，而且即使家庭财富增长了，财富税收入却不见增加，表明避税和逃税现象普遍存在。
    梅甘·格林在《金融时报》撰写的文章中指出，约OECD国家已经尝试过征收财富税。他们通过财富税筹集到的资金并不多，每年仅相当于国内生产总值（GDP）的0.2%。只有其中四个国家还在坚持征收财富税。挪威和西班牙通过财富税筹集到的资金不到GDP的0.5%，而瑞士的这一比例是这一数字的两倍。比利时去年刚刚开始对一些证券征收财富税。
    额外的税收收入通常被行政开支所抵消。对超级富豪的财富进行评估是很困难的。沃伦的顾问加布里埃尔·祖克曼（Gabriel Zucman）和伊曼纽尔·塞斯（Emmanuel Saez）认为，在最富有的那0.001%群体的财富中，有70%至80%是上市证券，这些证券每天交易，具有明确的市场价值。但是，正如投资者所知，这些证券的价格可能会大幅波动。而评估其他资产（赛马、艺术品和房产）的难度要大得多，并且由于审计师和税务当局达不成一致意见，评估可能要花费数年的时间。在奥地利于1994年废除财富税时，官员们就提到了行政开支问题。
    财富税还会刺激人们将资产转移到海外从而避税和逃税，因为要在海外找到这些资产难度更大，成本也会更高。法国政府估计，2002年至2017年间，有1万人（共有资产350亿欧元）因税收原因离开法国，当时法国取消了财富税，转而对房地产征税。这种离开还会减少政府的所得税和消费税收入。
    或许规避美国财富税会更难。美国已经实行了全球收入征税，其《外国账户税收遵从法》（FATCA）要求公民每年报告在海外持有的资产。然而，美国也盛产擅长减少、推迟和避免纳税的顾问。
    财富税的支持者坚称不会出现任何豁免，但他们可能没有考虑到超级富豪的游说力量。如果某些资产类别得到了更优惠的待遇，亿万富翁们就会把大量资金投入这些资产类别，从而导致价格扭曲、资本配置效率低下以及税基缩水。更糟糕的是，这种财富税是针对减去了债务的财富进行征收的，这为超级富豪增加债务购买提供了动机。
    征收财富税是基本的公共财政观点
    加州大学伯克利分校经济学教授、国家经济研究局研究助理布拉德福德·德隆（J. Bradford DeLong）在《报业辛迪加》（project syndicate）撰文（Isn’t a Wealth Tax Common Sense?）指出，美国民主党总统主要竞选人提出的财富税提案显然符合公共财政标准，是理想的创收形式。那么，为什么这些计划受到这么多本应该是这一政策支持者的强烈批评呢？
    当民主党主要的竞争者开始为祖克曼和塞兹提出的“财富税”背书时，我并不感到惊讶。让我感到惊讶的是对这些候选人的抗拒程度，尤其是那些应该支持使美国朝着更累进的税制迈进的人。
    当我刚开始研究公共金融时，我被教授了税收的三项原则，它们都源于十七世纪法国政治家让·巴蒂斯特·科尔伯特（Jean-Baptiste Colbert）的格言，即“拔掉鹅尽可能多的羽毛，但使其尽可能减少嘶叫声。”
    第一个原则始终是扩大税基，以便您可以以尽可能低的税率（最少引起嘶嘶声）达到收入的目标。第二是对具有非弹性需求的商品征税，以最大程度地减少税收制度对更广泛的经济活动模式的扭曲影响。最后，纳税最多的参与者应该是那些纳税的效用成本最少的人，即富人。
    牢记这三个原则，对富人征税的最广泛的税基是什么？当然，是他们的财富。为了减少他们的税收负担，最富有的人最不愿意牺牲的好处是什么呢？当然是他们的财富。
    有了这些基本原则，从技术的角度来看，税制应该包含财富税这一重要组成部分。即使是那些引用经济学家克里斯托弗·卡姆利（Christophe Chamley）和肯·贾德（Ken Judd）的著作的人，主张从长远来看应该对劳动收入征税，但他们似乎也认同在短期内建立一定水平的财富税应该是优先考虑的。
    这就是我听到聪明、明智、有公众意识的人们反对伊丽莎白·沃伦，伯尼·桑德斯和其他人提出的财富税提案时，感到惊讶的原因。美国企业研究所的艾伦·维德（Alan D. Viard）认为，征收“所得税，不动产和赠与税”比财富税“简单，谨慎”。同样，布鲁金斯学会（Brookings Institution）的威廉·盖尔（William Gale）支持向富人征收更高的税款，但随后表示，“由于许多原因，他还不准备支持财富税。”而且，税收基金会的卡尔·史密斯（Karl W. Smith）相信财富税将“破坏美国资本主义的有活力的形象。”
    而且，当塞兹和祖克曼在布鲁金斯学会会议上提出他们的财富税提案时，许多人对此表示反对，他们担心该政策会降低美国人进行风险投资的意愿。甚至我以前的合著者，经济政策研究中心的院长贝克也担心，财富税会激励富人去“雇用会计师，律师和其他从事避税/逃税行业的人”。
    同样，我的好朋友兼长期赞助人劳伦斯·萨默斯（Lawrence H. Summers）警告说，征收财富税实际上可能会增加货币在政治和政策制定方面的影响力，他认为，如果富人无法将其财富传给子孙后代，他们将用它在此时此刻塑造社会。萨默斯将推动征收财富税视为一种分散注意力的事情：“为了让进步主义者将精力投入到一项提议中，即最高法院有超过50%的机会宣布违宪……在我看来，这是潜在地牺牲了一个巨大的机会。”最后，税收政策中心的珍妮特·霍尔茨布拉特（Janet Holtzblatt）（据我1993年所了解，比我更擅长公共财政）指出，财富税可能伴随着“严重的实施和行政挑战”。
    关于行政和执行问题的担忧也不难理解。定义和确定富人的财富（以及所得）的价值是一个巨大而艰难的任务。为了简化问题，美国国税局（Internal Revenue Service）也许应该只承担一项任务：要么对所有所得征税，要么对财富和劳动所得征税。
    但跳出这些细节，我不能不认为讨论误入了歧途。公共财政的一个基本点丢失了。财富税是对富人征税的理想方式，这理应是一个既成技术官僚信条。因此，举证责任难道不应该不在于财富税的支持者，而在于所有捍卫背离理想基准的现状的人？我真的迷惑了，我乐于聆听对此问题的令人信服的回答。
    （未完待续）
    （整理、编译：孙小雨、张佶烨；责任编辑：王砚峰）
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