胡乐明、刘梦圆：推动社会保障事业高质量发展

    作者：胡乐明（中国社会科学院经济研究所）
    刘梦圆（中国社会科学院大学经济学院）
    来源：《前线》2023年第4期
    
    摘要：社会保障发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。不断完善社会保障制度，切实兜住兜牢民生底线。健全养老服务体系，发展多层次、多支柱养老保险体系，有效应对人口老龄化趋势。正确处理政府与市场、城市与农村、顶层设计与基层探索的关系，织密织牢社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量、可持续发展，切实保障和改善人民群众基本生活。
    关键词：社会保障事业;养老服务体系;共同富裕;人口老龄化;高质量发展
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把社会保障事业摆在了更加突出的位置，我国社会保障领域的改革勇涉“深水区”，受保障人群不断增加，保障水平也逐年提升，我国已建成世界上规模最大的社会保障体系。当前，外部环境日趋复杂严峻，国内改革发展稳定任务艰巨繁重。党的二十大报告指出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”①我们要按照党中央的要求，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展，切实保障和改善人民群众基本生活。
    完善社会保障制度是兜住兜牢民生底线的有力支撑
    充分发挥好社会保障的托底功能、不断提升社会保障的法治化和制度化水平，对于我国经济社会发展以及整个社会的长治久安至关重要。推动社会保障事业高质量发展，必须完善社会保障制度，增强制度的统一性和规范性，为兜住兜牢民生底线提供有力支撑。
    完善社会保险制度。健全灵活就业人员的社保制度，落实灵活就业人员的社会保障政策，逐步放宽对灵活就业人员参与养老、医疗、工伤、失业及生育保险等社会保障服务的限制，进一步扩大受保障人群的覆盖面。完善社会保障的转移接续和异地结算制度，分类细化不同行业就业人员的参保方式、缴费基数及缴费率，积极开展各种新就业形态的保障试点工作，为不同需求、不同层次的就业人群提供多样化的保险保障方案。及时调整和理顺社会保险行政管理体制，强化政府管理部门的行政管理职能，采取有效的监督和立法措施规范社会保险基金的筹集渠道及运营程序，确保每一项保险基金的当期支付和保值增值。构建长期护理保险制度的政策框架，协同促进全方位的长期照护服务体系建设，从稳定职工基本医疗保险参保人群起步，到重点解决重度失能人员的基本护理保障需求，吸引更多的人加入到社会保障体系中来。建立健全社会保障基金的监管体系，加大对资本市场违规行为的执法力度，杜绝欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社会保障资金、财物、财产等重大恶劣事件出现，守护好人民群众的每一分养老钱、保命钱。全面落实全民参保登记计划，建立全国统一的社会保险公共服务平台，让每一位公民都能公平公正地享受到社会保障服务。
    完善社会救助制度。继续推进社会救助制度改革，区分不同的帮扶对象，“以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，建立健全分层分类的救助制度体系”。一方面，重点关怀弱势群体的身心健康。加大对妇女儿童的保护力度，严厉打击拐卖、收买妇女儿童的犯罪行为，坚决维护妇女儿童的合法权益；定期开展公益性质的法治教育和法律援助，修订《女职工劳动保护特别规定》，确保每一位女性都能在职场上享有平等的就业权利；加大对残疾人的帮扶力度，在康复医学领域不断提升科技创新和科研攻关的硬实力，增添设备，提高补助标准，吸引人才；兼顾残疾人在教育、就业等领域的特殊援助，大力支持残疾儿童康复救助、残疾学生送教上门、残疾人就业扶持、残疾人家庭医生签约等专业服务项目的发展，为残疾人提供多方面的生活保障。另一方面，重点关注特困人员的日常生活。完善监测帮扶机制，精准确定监测对象，将有返贫致贫风险和突发严重困难的农民、农户纳入监测范围；针对发现的因灾因病因疫等苗头性问题，及时采取社会救助、医疗保障等帮扶措施，确保工作不留空当、政策不留空白。
    完善社会福利制度。尽力解决农村老年人、儿童、“三留守”人员等特殊和困难群体的基本生活问题，补齐农村社会福利短板，提升农村社会福利水平。在资金方面，把农业农村作为一般公共预算的优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村薄弱环节倾斜，压实地方政府的投入、监管责任。在教育方面，加快农村普惠性学前教育资源建设，加强县域普通高中建设，办好特殊教育和义务教育，确保适龄儿童能够就近入学，保障进城务工人员随迁子女就学。在住房方面，努力加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区的支持力度，实行高新产业技术顾问制度，做好人民群众的户籍管理、权益保障及社会融入等工作。在医疗方面，大力推动农村基层定点医疗机构医保信息化建设，严格对药品和疫苗的监管，将更多常见病和慢性病的门诊费用纳入到医保报销范畴，提升农村医护人员的工资待遇。在就业方面，积极开展针对农民工和新职业新业态职业技能培训，重点培育家政服务、物流配送、养老托育等生活性服务业，充分发挥大中城市的带动作用，保障农民工的稳岗就业。在精神文化方面，创新实施农村文化惠民工程，发展繁荣乡村的文化事业和文化产业，积极打造良好的城乡生态文明环境，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
    完善社会优抚制度。努力做好军人军属、退役军人和其他优抚对象的优待抚恤工作，建立统一政策、统一管理、统一制度的一体化优抚保障体系。只有妥善解决了军人的后顾之忧，才能保证军人专心致志地练兵备战、心无旁骛地保家卫国。明确政府的主导职责，合理划分国家与地方共同承担支出的范围，尝试将经济较发达地区的优待金规划到县级统筹。建立健全以国家保障为主、社会帮助为辅的社会优抚运行机制，提高社会优抚工作的整体水平。激发个人自发的社会保障意识，积极营造良好的创新创业氛围，加快推进保障模式从货币优抚向发展优抚转变。完善相关的法律法规，明确规定优抚对象的评定条件、优待办法和抚恤标准，清晰界定不同项目的保障内容、责任主体、经费来源以及相应的执行程序。
    健全养老服务体系是应对人口老龄化趋势的坚强保证
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化问题，颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，制定《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，初步形成政府主导、社会参与、全民关怀的工作格局。积极发展老龄事业是应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。推动社会保障事业高质量发展，必须健全养老服务体系，发展多层次、多支柱养老保险体系。
    健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。在社区方面，科学打造“一刻钟”居家养老服务圈，培育基层专业人才队伍，让老年人在15分钟内就可以享受到生活照料、专车出行以及治病护理等优质高效的养老服务；大力发展社区嵌入式养老服务，建立以社区为单位的养老服务驿站，为不同需求的老年群体提供精细化的定制服务和适老化的设施；建立养老服务清单制度，大力提升社区养老的市场化运营水平，持续推进全国示范性老年友好型社区的建设与改造。在机构方面，强化公办养老机构的兜底保障作用，制定精准的评估管理标准，要求公建民营、民办公助等养老机构优先接收特殊困难老年人和作出特殊贡献的老年人；发挥物业企业、零售服务商邻近住户的地理位置优势，加强社区养老机构的先锋引领作用；引导地方对普通型床位和护理型床位实行差异化补助；提高县级、乡镇养老机构的集中照护能力，鼓励有条件的村庄开展日间照料、老年食堂、紧急援助等服务项目，构建农村互助式养老服务网络，推动居家社区机构相协调。在医养方面，加强全国医联体建设，畅通上下转诊途径，促进优质医疗资源下沉。在康养方面，推动老年友善医院改造，开展安宁疗护业务，做好老年病、慢性病的早期筛查与防治。此外，还要办好家门口的老年人教育培训；支持返聘离退休医务人员，充实家庭医生队伍；努力增加对智慧养老服务产业的资金投入，运用“云大物移智”等新技术，搭建智慧医养康养信息化平台，不断创新个性化的医养康养融合服务模式，推动医养康养相结合。
    发展多层次、多支柱养老保险体系。从纵向养老保险需求的差异性入手，发展多层次的养老保险体系。第一层次要巩固老年人生活的最低保障，适当提高离、退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，稳步实施企业职工基本养老保险的全国统筹；第二层次要提供改善退休生活的第二份养老金，进一步扩大企业年金的覆盖面和普及人群，允许采用地方养老保险、团体养老保险、集体养老金等可行的养老保险形式；第三层次要努力开发基金、储蓄、信托、理财等具有金融功能的养老产品，合理引入市场机制的调节作用，满足有意愿有财力老年人对生活质量的更高追求。从横向资金筹集来源多样性入手，发展多支柱的养老保险体系。第一支柱强调完善以政府管理为主的基本养老保险制度，坚持现收现付与个人账户相结合的筹资模式，确保机关事业单位基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险能够按时足额发放；第二支柱强调发展以单位管理为主、市场化管理为辅的补充养老保险制度，采取先按收入比例缴费后定期领取的雇佣工资模式，保障机关事业单位职业年金、企业年金能够长期可持续供应；第三支柱强调探索以个人自愿缴纳为主的个人养老保险制度，引入时间银行、公益账户等新型互助养老模式，保证个人储蓄性养老保险、商业养老保险能够保值增值。我国还特别重视发展由全社会共同负责的“零支柱”养老产业，建立和完善福利养老制度、农村五保供养制度以及城乡居民最低生活保障制度。
    织密社会保障安全网是夯实共同富裕根基的必然选择
    治国之道，富民为始。推动社会保障事业高质量发展，必须织密织牢社会保障安全网，把更多的人纳入社会保障体系，这也是夯实共同富裕根基的必然选择。
    织密织牢社会保障安全网必须正确处理政府与市场的关系。社会保障事业是一项重要的社会事业，需要全体人民和全社会的共同支持。社会保障体系建设是一项涉及诸多方面的系统工程。其中，政府和市场的关系处于核心位置，政府提供基本保障，市场发挥补充作用。形成更加系统完备的社会保障体系，必须正确处理政府与市场的关系。一方面，政府要强化社会保障制度设计与制度供给，实现全民覆盖、确保应保尽保，大幅提升社会保障的制度化、法治化水平；统筹整合现有的社会保障制度与社会保障资源，优化筹资机制与支出结构，将宝贵的资金用在发展紧要处、民生急需上；拓宽更多的民营企业融资渠道和公共投资项目，压实地方政府责任及部门责任，让不同的主体都为社会保障事业贡献力量。另一方面，要充分利用市场的竞争激励和要素集中优势，强化防控机制和能力建设，大幅提升社会保险的市场化、法治化水平；合理拓展企业的社会保险项目和社会保险服务，强化绩效管理和能力建设，尽量满足人民群众越来越多样化和个性化的社会保障需求；推动设立个人存款保险制度和行业保障基金制度，防范外来冲击和风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
    织密织牢社会保障安全网必须正确处理城市与乡村的关系。我国的社会保障事业已取得了突破性的进展和举世瞩目的成就，社会保障体系的框架也初步建立。但是，从收入再分配和互助共济的角度来看，我国的社会保障制度依然存在一些不足，主要表现为不同地区之间、城乡之间的差距较大。构建更加公平公正的社会保障体系，必须正确处理城市与乡村的关系。从根本上解决既有社会保障制度和体系对城乡主体身份的区别对待问题，消除因城乡主体身份差异而导致的获取社会保障权利不平等现象，缩小城乡之间社会保障的权益差距。切实解决乡村医生、教师以及其他工作人员的生活难题和后顾之忧，推进优质医疗资源向县级延伸，推动义务教育均衡发展和城乡一体化，缩小不同群体之间的基本保障待遇差距。不断完善我国的收入分配机制，坚持按劳分配的主体地位，扩大再分配的统筹层次，促进城乡要素流动，引导和支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展。有针对性地改进和完善我国的重点帮扶措施，细化落实过渡期各项政策，拓展东西部协作领域以及区县、学校、医院等机构的结对帮扶范围，强化政策评估。重视城乡建设用地增减挂钩节余指标的制约功能，增强跨省域调剂的公开性。
    织密织牢社会保障安全网必须正确处理顶层设计与基层探索的关系。我们要牢牢把握“社会保障是治国安邦的大问题”这一重要论断的深刻内涵，深入贯彻落实习近平总书记关于加强社会保障工作的重要指示精神，坚持问题导向和目标导向的基本原则，将所有能够切实解决问题、达成目标的基层试点经验进行提炼总结。既要看到事物之间的普遍联系，又要承认事物之间的区别；既要着眼于现实，又要目及长远；既要着眼于部分，又要顾及全局。只有真正做到顶层设计与基层探索的深度融合，才能更好地推动我国社会保障事业高质量发展，让亿万人民群众都能享受到优质公平的社会保障服务。
    参考文献：
    [1] 习近平.促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展[J].求是，2022,(8).
    [2] 习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.
    [3] 习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.
    注释
    ①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗--在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第4版。
    （编辑：熊晨玮；审校：张佶烨）