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【内容提要】区域经济的发展导致了需要通过政治协调才能解决的区域公共问题的产生和显现：跨地区性公共事务治理失灵，地方政府绩效评估没有进入区域公共治理的范畴，治理主体的利益差异引发区域公共治理体系的紊乱。区域政治协调的逻辑主要是：以区域逐渐增长的利益需求为动力，通过体现区域发展价值的制度安排来实现，在冲突和一致中推进和完善。政治协调的内涵主要包括政府职能、经济、社会三个层面。政治协调视域下区域公共治理路径的选择应考虑：构建区域治理的利益交换和利益补偿政府平台，国家总体配置和调节区域公共治理资源与功能，完善区域公共治理的政策协调体系，建构以均等化为导向的区域政府绩效评估指标体系。
【关 键 词】区域/公共治理/政治协调/逻辑/路径选择
肇始于经济领域的社会转型，已经开始深刻地影响着其他领域，并促使这些领域的发展偏离原来的轨迹。区域公共治理问题的出现，正是区域经济发展作用于区域社会、政治、文化的综合表现和要求。区域公共治理作为区域政府公共管理职能的实现方式，政治协调应是区域政府本源性职能之一。区域及其之间的政治协调是地方政府的政治责任，基于政治协调的区域公共治理更多的是为了建立和维护社会主义经济秩序、社会秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障区域公共利益和公众利益。
一、政治协调视域下我国区域公共治理的问题缘起
改革开放初期，在经济发展水平落后，平均主义盛行的背景下，我国实施了区域梯度发展战略。问题在于这种发展战略的政治后果就是区域之间过大的差距甚至社会群体之间对抗的可能性被放大。邓小平曾经说过，“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”[1]364。面对这一可能出现的情况，邓小平还说，当然，“我们社会主义的国家机器是强有力的。一旦发现偏离社会主义方向的情况，国家机器就会出面干预，把它纠正过来”[1]139。怎么理解这个“纠正”呢？科学发展观就是一个“纠正”。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。以此，回归到区域公共治理的问题上，“是在继续保持和发展曾经被梯度发展战略唤醒的社会生产力的基础上，以政治上的均衡手段，即通过提供更加完整、更加充盈、更加公正的均衡性公共物品，为经济现代化的不均衡后果‘解毒’，从而既以经济领域的适度不均衡保持了经济和社会的活力，同时，又以政治上的均衡手段保证经济和社会的协调发展”[2]192。显然，区域公共治理过程中，政治均衡和政治协调是必然要求和重要方法。
回顾和反思改革开放30年的历程，中国的社会转型开始于经济领域，但是它的发展逐渐超越了经济领域，波及、渗透、影响到了其他诸多领域。由社会转型产生的区域问题最早表现为区域经济问题，区域经济问题的发展导致了需要通过政治协调才能解决的区域公共问题的产生和显现，这就是区域公共治理产生的逻辑。
区域公共治理的“区域”是基于地理边界的同质性领域，主要是一个基于行政区划又超越行政区划的经济地理概念。我国区域公共治理的提出是由于20世纪90年代我国区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济区等重要的经济区域。
市场的趋利性和自发性，以及区域市场经济的不成熟决定了政府主导型区域公共治理的产生和形成。政府通过行政元素的注入，激发现代市场经济能量带来的发展活力，强力推进新的制度安排替代旧的制度框架体系的进程。因为仅仅以诱发性过程来完成制度安排，过程长、成本大，而政治动员和行政推动会加速制度变迁的进程。当区域内的地方政府成为利益主体时，政治协调就成为公共治理中的重要手段。
现行的区域公共治理中，治理的内容主要局限在经济合作方面，治理的形式和工具比较单一，极少实质性关注社会层面和政治层面的区域公共事务和合作互动问题。区域公共协调机制不健全而且缺乏制度化，区域的无缝隙衔接也缺乏制度的配套。政治协调的工具较少使用，使得区域公共事务和合作互动方面的问题进一步显现和放大，公共治理的成本和难度进一步加大。因为，区域公共治理的先决条件是要具有与统筹发展相契合的公共资源汲取能力。
当下区域发展中公共治理存在的问题主要在于：
一是跨地区性公共事务治理失灵。受地方政府官员“为官一任、造福一方”为政理念的影响，跨地区的公共物品供给持续不足。区域性公共治理的要求远远超过地方政府的治理能力。如何协调他们的治理意愿，聚集其治理能力，让他们集体行动起来，成为区域公共治理的关键和难点。一方面，行政区边界地区生产要素流通渠道不畅，另一方面，行政区边界地区基础设施建设相对落后，出现跨地区公共物品和公共服务缺失的问题。
二是地方政府绩效评估没有进入区域公共治理的范畴。目前，地方政府绩效评估基本上是以城市政府为范围的，对于区域性公共治理的绩效并不完全适用，考核指标体系、评估流程没有体现区域公共治理要求。
三是治理主体的利益差异引发区域公共治理体系的紊乱。市场经济条件下，区域公共治理主体是由不同地方、不同利益的个体或组织所组成的，他们的利益差异常常表现为治理主张的差异。“在此种情况下，如果某项政策在起作用，那也难以精确地说出它的内容究竟是什么，它的操作结果又是什么”[3]36。此外，同一区域的不同地方政府在资源的需求方面常常相近或相同，优惠政策、政治升迁、计划指标、绩效排名成为最为稀缺的资源。稀缺资源的竞争，诱发地方政府的无序竞争和功能紊乱。
在我国，由各级政府代表国家对国有资源进行管制，这种管制模式造成了国有资源基础性产权制度不明，产权所有者实际处于缺位的状况，特别是由于区域内的不同地方政府间的政治协调主体的缺位，致使区域公共资源陷入了滥用和流失的困境。2007年太湖蓝藻暴发而引起的无锡水危机，将原来比较隐匿的太湖的环境问题暴露出来。如果追究和处理责任人，必然是呈现出责任不清、职权不明、主体缺位的局面。
美国设有一些政府之间的正式协调或咨询机构，其主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调。现在各州有60多个教育、河流管理、交通、港口、渔业和能源等事务的跨州机构，其中1912年成立的纽约——新泽西港务管理局是最突出的一个，它由两个州的州长任命6位局长负责纽约和新泽西全部地区的交通。联邦政府也用联邦资金鼓励地方政府成立志愿者组织，负责各种不同地区规划的协调工作。如全国区域委员会（NARC）是由地方政府创立的多重目的、多重管辖权的公共组织，它们将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划、提供服务，并培育区域合作精神。[3]195－196这些做法和经验表明，区域公共治理中政治协调是不可或缺的，其形式可以是多样的。
二、我国区域公共治理中地方政府政治协调的逻辑和内涵
我国改革过程中的权力下放，由于缺乏责任约束机制和监督机制，地方政府常常截留权力和扩大本身势力，致使区域公共利益受制和受限于地方利益和部门利益。
政治协调是行政区划基础上关于区域经济社会发展的整体考虑。在现有行政体制框架内，需要将区域内地方政府的共同需求和共同利益整合起来，防止或减少公共治理过程中“碎片化”倾向，凝炼提升区域公共服务和公共产品中的公共属性，低成本高效率地推进区域经济社会全面、协调、可持续的发展。区域经济体系中，发展的进程是趋向均衡还是极化取决于扩散效应占优势还是回流效应占优势。赫尔希曼认为，长期来看是趋向均衡；缪尔达尔则认为极化效应是主导发展趋向，尤其是那些穷国和落后地区更是如此。在市场经济体制中，自由市场力量的作用使得区域经济朝向均衡发展是一个内在的趋势。[4]201－202显而易见，地区发展的均衡效应和极化效应与区域政治协调有着十分密切的关联。
从历史上看，行政区划是政治关系协调的重要内容。“从秦到清，行政区划的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志，文化差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。政区的所有变化自然都是人为的，但同时又摆脱不了地理环境的制约。……行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系，所以是一种政治现象”[5]3。中国改革开放以来，以计划经济为依托的行政区经济与以市场经济为依托的经济区经济的碰撞十分激烈。而造成区域内发展矛盾的不仅仅是行政区划本身，还由于缺乏行之有效的区域利益协调机制。因此，政治协调手段是地方政府从追求地区经济发展最大化转向实现区域经济发展共赢，走出区域发展困境的理性选择。区域政治协调的逻辑主要体现三个方面。
1.政治协调以区域逐渐增长的利益需求为动力
“政治就是在特定的社会经济关系及其所表现的利益关系的基础上，社会成员通过社会公共权力确认和保障其权利并实现其利益的过程”[6]政治与利益存在着内在的联系，这种联系以社会公共权力为媒介。一种共同的安全、公平的收益将成为区域的最高利益和最大化利益。在经济发展中，不同地区之间常常会共享一些资源，“当某一地区对共享资源实施保护时，由于它不能阻止其他地区享受该资源保护带来的效益，因此极易产生‘搭便车’问题，从而使集体行动失败”。[7]中国社会利益表达的渠道少，而且没有形成广泛的专业性利益集团，地方的政权机关和领导人就成为地区公民利益的主体和唯一代表。显然，区域的最高利益和最大化利益必须通过政治博弈和政治协调来实现。
2.政治协调通过体现区域发展价值的制度安排来实现
区域发展的理念和价值是对利益主体的共性需求的凝聚和提炼，人们按这种需求进行制度安排，实现对经济和社会生活的规范治理。科学发展、社会和谐、公平正义、自由民主等理念和价值得到了当代中国民众的广泛认同。为了缩小区域发展差异、引导生产要素跨区域合理流动、实现区域协调发展，提升国家或地区的整体竞争力，中央政府将重要的区域发展战略提升为国家发展战略。现代制度安排凝聚着人类的政治智慧和政治能量，政治协调一经形成，就会产生调整和规范功能。体现区域发展价值的制度安排在公共治理层面，其区间一般是既不能交给市场，又不能交给科层制的问题，诸如，生态环境治理、产业集群转移、基本公共服务的均等化等。
3.政治协调在冲突和一致中推进和完善
内外政治经济形势的某种变化，会不同程度影响到区域发展战略重点的选择，选择过程中的非经济因素也随之增加，其中对确定战略重点影响最大的是政治变量。传统体制下地方政府组织间关系是竞争或对抗性的，而区域公共治理中的政治协调会使得地方政府组织间形成合作的可能。因为，在解决区域公共问题时，地方政府作为相互依赖的行为者在政治协调过程中，通过交换信息，共享资源，共认目标，确立共同战略，采取有效的集体行动，从而整体提高区域的竞争力。区域战略的制定与调整，除了受到复杂经济因素的影响，也会由于政治及社会其他方面的变量进入了制定战略重点的过程而发生变化。
从区域公共治理的政治协调的逻辑出发，当下中国区域公共治理的内涵主要体现在三个方面：
第一，政府职能的区域政治协调
作为地方政府，要提供区域性公共服务和公共物品，需要有一个对区域政府职能的整合。这种整合仅仅由单个的地方政府来独自完成是困难的，必须要通过政治协调的方式。当下，我国区域经济发展中出现问题的重要原因之一就是政治协调的缺位。例如，长江三角洲和珠江三角洲是我国经济增长最具有活力的区域，但是条块分割、产业同质成为困扰这一区域可持续发展的难题。区域经济发展、社会发展、政治发展存在问题的重要原因之一，就是出于“政绩”思维或行政区划的束缚，过多并且不合理的行政或政治因素进入地方政府决策过程。转型时期各个层面、各个领域利益非正常的放大和膨胀，传统政府管制惯性，致使政府职能转变滞后。
作为区域公共治理的组织者，中央政府掌握着政策制定及资源配置大权，能够以下滑协调的方式调整地方政府职能，使之充分考虑到提供区域公共物品和服务的需要与因素。这样区域公共治理才能进入全面、协调、可持续的轨道。
第二，经济发展的区域政治协调
在区域经济发展过程中，对于跨行政区域发展如何定位，必然影响到该区域融合的程度和步伐。当下，区域的产业、人才、市场、公共政策并没有达到一体化的程度。并且，城市群规划定位中，以大城市群之间相互辐射，达到带动周边地区发展的效应还没有能够真正发挥出来。在区域经济发展过程中，由于行政区划与区域经济发展一体化的要求会产生矛盾和冲突，地方政府难以对区域经济发展进行协调，而往往是首先要考虑防止辖区内的利益外溢，设想或设计其他辖区来承担区域公共治理成本。行政区划带来的对地方利益的追求，不仅不会给区域整体利益带来增加，而只能致使区域利益乃至国家利益的“碎片化”。地方政府进行区域公共治理活动时，常受制于大量政治和行政因素的约束，政府的区域发展战略常常被用于平衡地区间发展差距之外的其他目的。
第三，社会整合的区域政治协调
中国与西方区域一体化有着不同背景，西方国家的区域合作多数是在城市化进程完成后，提出区域合作的要求，中心城市对于区域发展的牵引力比较明显。而中国的区域合作要求与区域城市化进程是相伴而行的，这样就带来了困难。区域发展中外来人口大量涌入城市，低端和高端的群体同时转移到城市。特别是在农村人口向城市的转移中，社会群体在较短时间内集聚，新的社会群体一般很少是在城市内生形成，而是以输入性为主，群体之间断裂甚至对抗时有出现，他们在住房、子女受教育、就业等享受公共服务和公共物品方面，常常游离于边界之外。因此，要制定全国性的基本公共服务均等化的实施战略，在正视基本公共服务水平区域差距的前提下，整合行政资源，解决不同行政区划内政策不清、口径不一、方向不明，跨地域、跨层级对接难的问题，增强区域公共服务的供给能力和供给效率，必须以政治协调的方式，对群体之间的利益差距、利益冲突进行协调。
三、我国区域公共治理中政治协调的路径选择
从中国国情出发，政治协调视域下区域公共治理路径的选择应作以下考虑。
1.构建区域治理的利益交换和利益补偿政府平台
目前，区域合作的需要大体存在两种基本类型：经济较发达地区，期待以合作方式将过剩资源诸如受环境、生态等制约的产业和产能，转移到经济欠发达地区，进而占有对方市场，努力成为引领区域发展的核心、总部或者次核心、次总部。经济欠发达地区，则期待以合作方式从经济发达地区承接产业、资金、技术转移，而这些发展条件的获得常常以环境、生态等不可再生资源、市场的让渡为代价。对地方政府而言，当下最重要的是以政治协调为工具，为区域合作主体提供一个有效的利益交换和利益补偿平台。
跨区域利益交换和利益补偿的政府平台，可以通过项目、市场、非政府组织三个层面来实现。2008年江苏省启动了太湖流域开展排污权有偿使用和交易试点工作，这项工作得到财政部和环保部的支持。开展排污权有偿使用和交易，就是将排污权纳入公共产品的分配范畴，建立区域环境资源有偿使用和市场配置机制。启动仪式上，来自无锡、南京、常州、镇江的五家企业分别与当地环保局签订排污指标申购合同[8]。“目前，中央政府对地方政府以及全国性事务的掌控，主要是通过执政党的组织网络实现的，这当然有助于缓解问题。但是，我们必须注意，政治均衡手段的实施，是直接建立在均衡性公共物品的提供基础上的，我们可以依靠党的组织网络有效地保障公共物品的‘提供’，却不能在中央财力匮乏的情况下，将党的组织资源直接转变为提供出去的‘公共物品’，因此建立与统筹发展相契合的公共资源汲取机制，是实现政治均衡的一个重要课题”[2]196。
2.国家总体配置和调节区域公共治理资源与功能
如果说，区域内企业之间的合作和产业之间的互补来自于市场的动力，那么公共空间的合作必须要有政府或非政府组织间的一致，要有政治层面协调。探索区域基本公共服务的多元合作模式，建立政府主导、多元合作的基本公共服务区域组织架构和资源基础。一是打破基本公共服务区域界限。通过跨区域公开招标、合同契约，让市场发挥在突破行政区划、优化资源配置中的独有功能。二是建立跨区域社会组织。目前，社区组织总是在一定的行政区划内生存和发展，如果能够通过建立跨区域社会组织，将公益性、服务性、社会性的基本公共服务转移给这些组织，政府以税费减免、招标采购来鼓励非营利性组织共同参与区域公共服务和公共治理，这有助于区域经济社会的全面发展、协调发展。
2007年7月国务院颁布《关于编制全国主体功能区规划意见》，对推进主体功能区建设工作做出具体部署。主体功能区建设的基本设想是将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。主体功能区划具有战略性、全局性、引导性、约束性的特征。实施主体功能区建设的基本设想，仅仅在现有行政区划内是难以实现的，必须借助区域公共政策和政治协调。因为同一个主体功能区可能会跨越多个行政区划，与此同时，根据不同的主体功能区，制定具有针对性的政策措施和绩效评估体系，才能真正改变过去依赖行业政策进行经济管理和调控的模式。实施主体功能区建设的基本设想，对于区域公共治理是一个重要的推动。
区域公共治理过程中的政治协调在思路上，要由中央对区域出台专项公共政策，引导区域公共治理，改变以往中央与地方关系调整中的单一化倾向，给予区域公共治理更多的自主权与约束力。这里所说的自主权，指的是对于凡是事关全局、直接影响到国家整体发展的重大事项，应归中央政府直接决策和协调，凡是适合地方办的事项，应尽量将权力下放，凡是涉及区域整体发展或整体利益的，中央政府要指导建立职责体系。以这样的思路，条件成熟的应制定相关的具体法律、法规，把中央与地方行使权力的范围、职责及其相互之间的责任连带关系相对固定下来，作为调整中央与地方、地方与区域、区域与中央、区域与区域之间关系的依据。在国家层面的法律没有对中央与地方行使权力的范围、职责等做出明确界定之前，对于并不事关国家全局的公共政策制定的事权可适度下放，如公共事业、文化事业、社会治安等事务的管理权限应更多地转移到地方政府，让地方政府之间在区域范围内有更大合作空间。
地方政府间契约是一种可资借鉴的正式回应地方政府间关系的制度形式。它并不要求全国统一性或代议机构认可。地方政府间契约主要有三种形式：一种是政府间服务合同，由本地政府向另一个政府支付费用。另一种形式是联合服务协定，即两个或更多的政府为共同规划、融资和向辖域内居民提供某种服务而签订的协议。第三种形式是政府间服务转移，即将政府的职责长期转让给另一个实体、政府、私营公司或非营利组织[3]197－199。
3.完善区域公共治理的政策协调体系
公共政策是政府治理的基本手段，区域公共政策协调体系应主要体现在：
（1）区域公共产品供应政策的基本协调。
一是突发事件应急合作公共政策。如安全生产类事件、交通事故事件、社会治安事件、恐怖事件、环境污染事件、公共卫生、动植物疫情、自然灾害、示威游行事件、大规模群体事件、邪教组织事件等，应通过公共政策来加强合作，在信息、资源上互通、互助、互利。区域应急合作体系可从突发事件预防、突发事件准备、突发事件回应与突发事件恢复四个环节入手。
二是人力资源供应合作公共政策。人力资源一体化障碍的深层次原因在于，区域内社会保障、就业制度、户籍制度的差别。目前，可以对流动的人力资源采取非歧视性政策。改变传统的流动人口管理模式，使居住人口在区域内得到合理配置，在区域内流入地与流出地实行统一的双重管理。对于人才流动可以实现更优惠、更灵活的鼓励政策。
三是社会服务合作公共政策。这主要体现在：医疗服务、交通服务、政务信息、个人诚信、教育资源、社会治安的一体化，从而促进资源共享、优势互补、降低成本等目标的实现。
（2）区域财政税收政策的基本协调。西方经济学者的共识是，无论采用目的地征税还是原产地征税原则，只要是征税，都会改变商品或生产要素价格，使资源配置发生扭曲。欧盟的实践表明，税收协调，会使资源配置更加有效；更利于宏观经济的稳定；更利于欧盟内部再分配，提高整体的福利水平[9]，我国企业按照注册地征缴税收，企业的迁移与地方税收留成密切相关。现阶段，要逐步调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府竞争，让地方政府参与中央宏观调控政策的制定，而政策一旦形成，地方政府就应该认真执行和全面落实；制定和实施科学合理的区域发展规划和政策，引导生产力合理布局；调整招商引资方式，改善招商环境，避免竞相压价，减少恶性竞争。
4.建构以均等化为导向的区域政府绩效评估指标体系
按照现代政治理念，政府要分担公众消费风险，解决不均等化问题。在指标的选择和筛取上，更加注重体现公众满意度和公平价值取向的指标。现有的指标体系并没有充分反映基本公共服务均等化的要求和意向，应当把公共教育服务、公共卫生服务、公共安全服务、社会保障服务、公共就业服务等纳入二级指标体系，并在三级指标中充分体现均等化的要求。比如说，在公共教育服务中，学龄儿童入学率、中学入学率是重要考核指标，除了把城市常住人口子女纳入指标体系，城市流动人口子女的入学率也应列为考核项目；社会保障服务中，诸如农村每10万人拥有社会保障网络、公共退休金支出占GDP比重、农村居民恩格尔系数、城镇居民恩格尔系数、农村家庭人均纯收入等指标也应进入绩效评估指标体系。
应根据基本公共服务均等化的要求，制定基本公共服务国家标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全国各类基本公共服务的推进建立一个基本参照体系。在确定分层分级的供应主体责任的基础上，制定不同层级公共服务绩效评估标准，规范基本公共服务均等化的评估体系，以评估来促进基本公共服务均等化，提高公共服务的效率和质量。
通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。制定全国统一的基本教育的实物标准（包括设施、设备和人员配备）、公共卫生和基本医疗的实物标准（包括设施、设备和人员配备），以及考虑了当地价格和消费指数的全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立全国性的基本公共服务的技术支持体系。
政府绩效评估价值以忠于公共利益为前提，才能实现绩效评估的协调与和谐。因为，政府的目标价值具有多样性。不仅要关注经济发展指标，更要关注社会发展、生态环境等综合指标；不仅要关注行为及其过程，更要关注效果；不仅要关注效率，更要关注服务对象的满意程度。从而建立注重效果和公众满意程度的新的政府绩效评估制度。加强和改善公共责任机制，使政府在管理公共事务和改善区域公众生活质量等方面具有竞争力。探索设立政府绩效指标体系，通过设立基本目标、评价标准、保障措施、权责义务等各项指标内容，构建区域层面的地方政府行为规范和评价系统。
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转自《北京行政学院学报》2010年3期第16～21页
【作者简介】臧乃康（1957－ ），男，南通大学法政与管理学院教授、院党总支书记，南通大学地方公共政策研究所所长。