构建跨界治理模式

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我们党首次借鉴西方“治理”理念，并结合中国传统文化和基本国情而提出的一个前瞻性治国方略，具有重大而深远的意义。毫无疑问，这一新理念、新目标，必将推动中国传统的政治体制、政府体制、经济体制、社会体制等发生根本性变革，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供强有力的制度保障。
    选择最佳治理模式是治理能力现代化的关键
    “国家治理体系”和“治理能力现代化”两者之间的关系，是结构和功能、硬件和软件、原因和结果的关系。一般而言，国家治理体系包括政治治理体系、经济治理体系、社会治理体系、文化治理体系、生态治理体系等基本部分，但构筑一个由党委、政府、市场、社会、民众、媒体等多主体组成的治理结构，是构建“五位一体”、系统性、协同性的国家治理体系的总体要求和根本基础。而“治理能力现代化”则是通过采取有效的治理模式、运作机制、规则制度、技术手段等，促使“治理体系”保持高效、持续、顺畅的运转，有效发挥资源配置、公共服务、释放活力、维持平衡等核心功能，以全面达到提升国家治理能力和水平的目标。这一逻辑关系表明，构筑完善有序的治理体系、选择最佳治理模式，是实现治理能力现代化的关键所在。
    其中，以转变政府职能为核心，设计促使“国家和社会、国家和市场”之间相互分离的相关制度，理顺政社关系、政企关系，建构定位明确、权责一致、边界清晰的三足鼎立格局或三元结构体系，是实现治理能力现代化的首要基础。除此之外，当政府、社会、市场之间职能明确、边界清晰的时候，能否采用一种普遍化、可借鉴、可复制的一般性治理模式（运作机制、行为方式、思维模式），进而实现不同时空背景各类主体及资源的整合与对接，对提升治理能力现代化具有决定性的作用。
    笔者以为，当前，中国的公共治理问题，主要有三大类：第一类是跨越行政区划边界的各类跨界矛盾和问题，如空气污染、基础设施互联互通等；第二类是跨越公私领域（公权力和社会权力）之间的问题，最典型的城乡公共服务的供给问题，以政府为主的供给方式，数量有限，效率不高，难以满足多元化需求，这是当前我们在快速城镇化进程中面临的一个核心矛盾；第三类是跨越政府部门与部门之间的问题，在很多领域中一些职能部门之间职能交叉、权责不清、相互推诿，责任不清，存在管理真空。实际上，从目前深化改革的情况看，国家已经对三个领域问题，都进行了不同程度的改革，如跨行政区边界的各类经济区规划、长三角地区城市协调会，跨公私领域有《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等，在跨部门之间有国家大部制改革等。
    尽管如此，但在理论上，我们仍没有形成一种能够同时包含这些治理内容的通用性治理模式，致使有些改革创新呈现出显著的单向思维、时空效应不足等问题，例如像我们目前旨在解决京津冀、长三角等地的雾霾问题时，假如仅仅关心跨行政区联合监管机制而忽视政府与社会组织、广大民众之间的合作治理机制的话，难以从根本上取得治理实效。也就是说，这类问题，不仅是跨行政区问题，更是公私合作治理的问题，需要综合性治理模式加以解释和解决。因此，我们在强调转移政府职能、培育社会力量、增强市场力量，促使政府—市场—社会相互分离，构筑现代治理体系的同时，探求和创建一种“有分有合、互动合作”的通用性、普遍性治理模式，将不同时空的政府、市场、社会三方及其相互关系有机连接、整合起来，是我们解决好绝大多数公共问题的一个理论前提和思想工具，这无疑对提升治理能力现代化具有重要价值和意义。
    加快形成具有中国特色的“跨界治理”新模式
    本文所说的“跨界治理”，是借鉴西方治理思想和结合中国国情而提出的一种现代治理模式，它对我们处理国际、国内诸多重大现实问题，都具有普遍性、通用性、总体性的指导意义。可以说，跨界治理模式的有效建构、规范运作、创新发展，是我们全面实现治理能力现代化的重要依托和保障。跨界治理模式是由跨行政区治理、跨公私合作伙伴治理、跨部门治理三大模式构成的统一整体，旨在通过从城市与城市（抑或地区与地区）之间、政府与社会—市场之间、政府部门与部门之间三个维度出发，架构一套各有侧重、相互联系、互动合作的正式或非正式运作体系，全方位、协同性地解决绝大多数社会公共问题。
    其中，跨行政区治理，主要是针对跨行政区或区域性公共问题（流域水问题、空气污染问题、区域基础设施建设、跨区域犯罪、传染病防治等），借助相邻政区之间的制度合作，降低区域交易成本，协商解决单个地区政府无法解决的跨界区域问题，提高跨界区域发展能力和整体竞争力。当前我国京津冀、长三角、珠三角等区域，亟待建立健全跨行政区治理的体制机制，共建世界级大都市圈。跨公私合作伙伴治理模式，主要是针对基本公共服务规模不足、效率不高、质量不高的问题，通过建立政府购买服务、委托、合同外包等形式，扩大公共服务供给数量，提高供给效率和质量，满足民众多元化、多层次的需求。这种治理模式在教育、医疗、养老、文化、心理教育、康复等基本公共服务以及消防、供水、急救、园林维护、垃圾处置等诸多领域加以应用，但在这一过程中，拥有强有力的社会组织或民间力量，是承接政府职能、提高治理能力的重要保障。跨部门治理模式，主要围绕政府部门各自为政、政出多门的问题，通过机构兼并、职能整合、信息共享等方式，采用大部制、部门间联席会议制度等，实现政府监管“无缝隙对接”，杜绝“好事抢着管、坏事不愿管”的现象。
    毫无疑问，面对跨越不同属性边界（跨行政区界线、跨公私领域、跨政府部门权力边界）、不同类型的公共问题，应该选择最适应其时空属性的治理模式。例如当面临京津冀、长三角、珠三角等全球城市区域范围内的一些跨界问题时，应主导选择跨行政区或跨政府治理模式加以解决；而当某个城市的公共服务短缺时，优先选择跨公私合作伙伴治理模式，让社会力量和市场力量全面参与社会治理的进程，等等。但需要指出的是，有时候，有些公共问题本身就是一个特定时空背景中的多边跨界问题，如上文提到的地区空气治理问题，既是一个跨行政区治理问题，又是一个跨部门治理问题，也是一个跨公私合作伙伴治理的问题。
    实际上，在现实中，很多公共问题都具有三种跨界属性。对这种性质的公共问题，只有采取兼具三种属性的“跨界治理模式”，才会从根本上得到有效治理和解决。为此，需要强化三点工作：一是树立跨界治理新思维。各级领导干部在处理各类公共问题时，要跳出传统的“行政导向”“画地为牢”等思维，从跨界治理的视角出发，打破传统的利益边界，选择涉及跨行政区、跨公私、跨部门三者兼具的跨界治理模式，系统、综合地解决相关问题。二是构建多元化、多层次的跨界治理核心机制。重点包括跨行政区的政府间合作机制、政府购买公共服务机制、跨部门协同机制等，借助正式制度与非正式协商相结合，解决不同属性的各类跨边界公共问题。三是培育跨界治理领导体系和跨界领导力。当今社会经济的跨界融合发展趋势越来越明显，具备跨界思维、跨界分析、跨界治理的能力与素养，必将成为每个政府领导和社会管理者的基本要求，借此我们应该加大跨界治理领导体系建设，实施有利于组织者和领导者开展跨界治理活动的激励措施和政策保障，不断提升各领域的跨界治理能力和水平。