丝绸之路经济带文化遗产保护的基础、困境与合作研究

    三、丝绸之路经济带文化遗产保护现存困境剖析
    丝绸之路经济带区域的文化遗产经过多年的调查和维护，已初步建立保护制度和开发方式，但在保护水平和合作达成方面仍然存在不足之处。因此，应当在明确自身发展现状的基础上深入剖析存在的问题，同时借鉴国际经验，不断提升和优化丝绸之路经济带文化遗产保护水平。
    (一)法制体系亟待完善，管理机制有待规范
    丝绸之路经济带所涉及的文化遗产地域范围跨度大，其保护理念和措施既不同于对建筑群、城市景观和建筑环境的保护，也不同于具体应对某一地区的保护。因此，目前不论是文化遗产保护的概要性法规，还是地方性法规针对丝绸之路经济带文化遗产保护均缺乏适用性。丝绸之路经济带文化遗产保护应该以资源禀赋、保护开发现状为基础，亟待完善丝绸之路经济带文化遗产保护的法制体系。我国对文化遗产保护的组织管理方面，存在着同时受多个部门管理，容易出现条块分割、职能重叠等问题，导致保护权责不清、相互推诿现象时有发生。作为行政或事业单位的各级文物管理机构，实行全额拨款或差额拨款管理水平有待提高。地方文物管理部门易受多种因素干扰，依法开展文化遗产保护工作时常遇到困难。中亚地区法律体系不健全，执法不严现象时有发生。普遍存在公共治理相对落后、政府管理方面高度集权、官僚作风盛行、服务意识欠缺等方面问题。
    (二)文化遗产保护与开发协调发展矛盾突出
    随着人们对文化遗产开发利用越来越重视，现实中文化遗产保护和开发步伐不相协调，尤其是世界文化遗产地开发过热或者过度商业化现象时有发生。例如，2014年，云南香格里拉独克宗古城发生火灾，损失极为惨重，多个民居、客栈和店铺被毁，造成火灾事故的主要原因在于当地急功近利的旅游开发。同年，国家文物局对丽江古城过度商业化倾向提出警告，要求严控周边新建项目⑦。2014年，丝绸之路中国段首批列入申遗名单22项，包括陕西、甘肃、新疆、河南等省区，然而入选世界文化遗产只是保护工作的开端，不少地方政府重申报、轻管理，重视文化遗产带动的经济效益，忽略社会效益和环境效益。因而造成游客人数远远超出景观资源的承载限度，导致文化遗产及其所处环境不可持续发展。与此同时，中亚各国加速经济发展的愿望迫切，期望将现有资源有效转化为经济效益，但是对文化遗产保护的规划和投入明显滞后。因此，采取有效措施解决文化遗产保护和开发协调发展的问题极为迫切。
    (三)保护资金融资机制尚未形成，多元社会力量参与不足
    丝绸之路经济带文化遗产保护和开发的具体工作，主要依靠各国政府相关部门进行资源调研和规划编制，我国省部级联席会议制度推进合作申遗进程，文化遗产保护资金主要依赖于政府的财政拨款，保护资金不仅融资渠道过于单一，而且投入水平远不能满足文化遗产保护的现实需要。我国许多文化遗产日常维护经费严重不足，难以满足保护和管理的实际开支，专业人才队伍建设不能适应发展需求。尤其是中亚各国受到经济发展水平和基础条件制约，很难为文化遗产保护提供足够的资金支持。目前，我国丝绸之路经济带文化遗产保护思路为“政府主导、企业参与”，但是政府过度介入可能造成企业参与程度低，市场主体缺乏竞争活力。长此以往，必然形成文化遗产保护仅是政府和相关部门职责的固有观念。中亚各国更是完全倚重政府的管理职能，企业参与程度极低。因此，政府主导发展战略在文化遗产保护初期作用显著，但是在中后期发展中若不能调动企业、非政府组织、公众等不同主体的有效参与，可能成为制约因素对文化遗产保护的良性发展难以提供持续的推动力。
    (四)跨区域沟通成效初步显现，深化合作仍需突破瓶颈
    目前，丝绸之路经济带区域国家间的经贸合作不断加强，我国已经成为中亚国家最主要的贸易伙伴和投资来源国，成为哈萨克斯坦、土库曼斯坦第一大贸易伙伴，作为乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦第二大贸易伙伴[6]。然而，为了更好地实现民心相通的目标，我国与中亚国家之间开展文化领域的务实合作，以及加快沿线国家和地区旅游业的联动发展至关重要。我国与中亚国家文化遗产保护方面的合作成效基于丝绸之路跨国申遗合作和后续推进，如表2所示，前文提及在上海合作组织框架下国家政府层面签署合作协议，而企业、非政府组织、民间文化交流的合作程度有限。丝绸之路经济带沿线国家对强化合作愿望迫切，然而由于政治体制、经济水平、文化习俗、思想观念等方面存在差异，使跨国合作存在一定的障碍。为了实现旅游业先导发展带动文化产业的发展战略，需要考虑以下问题的有效解决：
    第一，中亚国家出于自身利益考虑通关壁垒问题突出，其对申请入境者所规定的签证手续繁杂，签证费用高并且需要进行面签[7]。中亚地区仅乌兹别克斯坦已与我国签订确认为出境旅游目的地“ADS协议”制度，这在很大程度上抑制了中亚文化事业发展和旅游业成长。
    第二，我国政府和中亚国家的签证便利化若不能有效解决，那么长期以来困扰丝绸之路旅游耗时长、花费费用极高，签证手续耗时繁杂等不利因素，就会大大降低游客赴中亚地区旅游的积极性。
    第三，中亚作为连接欧亚大陆的重要枢纽，与我国开展交通基础设施的合作建设，为双方贸易往来和文化交流奠定良好的基础。例如，中国—哈萨克斯坦—俄罗斯—欧洲的“新亚欧大陆桥”、中国—哈萨克斯坦—土耳其的“亚洲大陆桥”的贯通，建成霍尔果斯—热肯特(哈萨克斯坦)铁路干线等[8]。但是，区域间立体化的交通网络仍未形成，中亚国家的铁路设施设备落后，对外交通联系严重不足等问题将会成为深化合作的制约因素。
    

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