黄河流域高质量发展的着力点

    二、全域统筹是实现黄河流域高质量发展的关键 

    高质量发展的一个基本特征是对相关各个领域的全面兼顾，而不能顾此失彼。因此，黄河流域高质量发展的战略思维应突出体现为其全域性、统筹性与协调性。这意味着政策目标多元化、全方位规划，必须进行权衡和协调。因为多个目标之间进行抉择，不仅存在轻重缓急的排序问题，而且不同目标之间也可能存在一定程度的冲突性，即追求一个目标可能会在一定程度上损失另一个目标，也就是我们常说的“鱼和熊掌”难以兼得的取舍问题。强调黄河流域生态保护和高质量发展战略的全域性、统筹性与协调性，就是要通过一定时期按期达成主攻目标与分进合击的统筹谋划协调，来推进全流域的高质量发展进程。
    千百年来，中华民族在黄河流域繁衍生息形成了灿烂的中华文明，而所有这些生产生活行为都与“水”息息相关。数千年的开发使用，使得黄河流域的地表植被、水资源数量以及生态环境问题日益加剧。其中，黄土高原地区水土流失严重，已经成为我国水土流失面积最广、侵蚀强度最大的地区，淤积下游河道的泥沙大都来源于此。这不仅使得黄土高原地区的贫困问题十分突出，制约了经济社会的可持续发展，而且加剧了荒漠化和其他灾害，严重威胁着黄河流域的生态安全。在我国工业化加速推进的过程中，对于黄河资源的大规模开发利用已经接近甚至大大超出了流域的生态环境承载力。这种依靠过度消耗资源追求经济数量快速增长的模式，使得黄河流域的水资源与生态环境问题十分突出，一些地区甚至还出现了守着黄河没水用的严重短缺现象；下游河道常年淤积更是出现所谓的“地上河”的悬河问题，严重威胁中下游地区广大人民群众的生命财产安全和经济社会的长远发展。今后无论是修复和保持黄河流域生态环境屏障、实现全流域同步建成小康社会、人民共享改革发展成果，还是将丰富的自然资源转换为确保国家粮食安全、能源安全和生态安全的战略保障，均高度依赖黄河水资源作为未来高质量发展的重要支撑因此，水资源合理利用自然也就成为统筹协调黄河流域实现高质量的核心环节。然而。目前黄河流域大部分处于干旱与半干旱地区，经济发展水平较东部地区及南方地区相对滞后，生态环境脆弱问题突出。黄河流域水资源总量仅占全国的2%，过度开发利用黄河的水资源，已成为制约黄河流域生态环境保护和经济社会可持续发展的最大短板之一。因此，黄河流域未来的高质量发展一定要围绕“以水而定、量水而行实现合理配置和高效利用黄河水资源。要把水资源作为刚性约束因素，合理规划人口、城市和产业发展，大力推进农业节水，减少耗水工业大力发展节水产业，大力推广应用节水技术，实施全社会节水行动，加快推动用水方式的节约集约化。
    黄河问题，表象在河，根子在域。要彻底解决这个问题，就要实施全流域统筹兼顾、协调治理。“治理体系和治理能力现代化”在黄河流域的全域治理上具有特殊的意义。要按照空间均衡原则，以流域和行政区域为单元建立健全黄河水资源管控体系。继续推动流域各省区內部黄河分水指标细化工作，以及推进跨行政区黄河水量分配和重要支流水量分配；持续推动各省区内部跨行政区域河流水量分配，明确重要河流耗水总量和重要控制断面流量控制；建立地下水用水总量和地下水水位双控体系，明确超采区退减用水总量和退减实施计划；推动区域经济社会各种发展规划制定并开展水资源论证，从源头上建立与水资源支撑条件相适应的经济社会发展规模与产业布局；建立取用水总量控制和限批机制，全面开展流域取水工程核查工作，建立流域水资源承载能力实时监测预警机制；建立超常用水量的退减机制，倒逼相关区域的经济转型升级，促进高质量发展；建立取水许可水量动态调整机制，鼓励节余水指标有偿转让与市场交易，优化存量用水指标。加强河湖生态流量管控，探索生态流量监测预警和建立相关保障机制；继续开展重要湿地生态补水，促进受损生态系统的逐步修复和改善；提升黄河水资源管理信息化，提高黄河水资源管理、调度及决策水平[2]。在把黄河流域水资源合理利用作为刚性约束的前提下，在统筹协调的基础上，实现保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹的黄河流域高质量发展。要更加突出生态保护的优先地位，巩固生态安全屏障；要保护好黄河源头等一大批关键生态功能区，加快推进黄土高原的水土恢复与保持；充分考虑生态安全与粮食安全并重的三大灌区未来发展；优先发展清洁能源，推动城市群建设，推进新一轮技术革命的创新、发展及其在黄河流域的应用；加快实施山水林湖草城的系统治理，充分考虑在上中下游治理保护差异前提下实现源头预防、用水管控、末端治理[3]。通过重大水工程建设、河道整治、河势控制等措施，加强自然水循环与社会水循环的协同管控，全面推进城乡生活及工业污水资源化的处理与利用。加强流域与区域的统筹治理，实现水资源供需、水污染产消、水沙产泄以及空间使用的协调与平衡，切实做到抓好大保护、推进大治理。

    三、生态保护是黄河流域高质量发展的生命底线 

    黄河流域高质量发展的首要战略性问题是必须以生态保护为重，将生态保护作为黄河流域高质量发展的生命底线，其他均须服从于此。黄河领域生态系统上中下游差异显著，上游以水源涵养为重点，中游以水土保持与污染治理为核心，下游则是我国暖温带最完整的湿地生态系统。良好的生态环境，是实现黄河流域高质量发展的根本保证。当前，黄河流域生态保护问题严重，压力很大。这既有自然降水减少和经济社会发展用水量迅速提高的原因，也有节水技术落后、污染治理滞后等问题，还有植被破坏严重、治理效果不甚理想等客观因素。中外历史无数次证明，以河流为依托的人类文明，在河流的生态系统出现崩溃之后就会迅速衰败消亡。千百年来，黄河哺育了中华民族，孕育了灿烂的中华文明同时也因为持续的生产生活尤其是历史上长期建都于中游地区以及下游广大的农业生产区经年累月的扩大精耕细作，黄河的资源消耗巨大，这使得流域的生态环境承载力日趋脆弱。
    新中国成立以来，随着黄河流域人口的增加、工业化加快推进以及城镇化率的不断提高，黄河流域的生态环境承载压力日益加大。尤其是20世纪70年代初至90年代，黄河下游持续断流时间越来越长，黄河流域的生态环境表现出整体恶化的趋势。虽然近些年来国家及黄河管理部门采取一系列生物和工程措施（如退耕还林、退牧还草、封山育林等），保护了林草植被、减轻了水土流失、改善了生态环境，但黄河流域的生态环境总体恶化趋势并没有发生根本改观。严重的水土流失和河道淤积，使过流能力减小，河道湿地面积不断萎缩，给生态修复与保护带来了更大困难与挑战。黄河流域水资源短缺矛盾日益突出，开发利用远超其承载能力极限，整个生态系统遭受严重威胁。草地生态系统是黄河源区和黄土高原生态系统的主体和重要屏障，是流域生态系统的重要组成部分。由于自然界和人类过度开发的双重影响，天然草地明显退化，生态森林覆盖率不断降低，出现了越开发越穷、越穷越垦荒的恶性循环，严重加剧了本已脆弱的黄河生态系统。1972~1998年，黄河下游共有21年出现断流；1990~1998年，几乎每年都断流，而且断流时间不断增加、涉及河段不断延长。尽管1998年以后采取有效的管控措施，也没有再发生黄河断流现象，但断流的风险依然存在。据测算，在充分考虑节水情况下，黄河流域在正常来水年份缺水40亿立方米，中等枯水年份缺水达100亿立方米，而且还不排除来水继续减少的可能性。正如钱正英所言，“过去我们犯了一个错误：只注重社会与经济用水，没认识到首先保证河流的生态与环境需水。”[4]黄河水资源短缺对下游河道湿地和黄河三角洲生态系统产生了重大影响。1986年，遥感调查黄河流域湿地总面积为2.98万平方千米，2006年遥感调查为2.51万平方千米，20年间减少15.7%。面积占全流域45.05%的龙羊峡以上的沼泽、湖泊、草甸湿地，是黄河重要的水源涵养区，近年来严重萎缩退化。花园口以下湿地面积占流域的7.55%，集中分布于黄河三角洲，为河口滩涂湿地，淡水湿地保存率为50%。2014年完成的黄河流域基础地质环境遥感调查显示，黄河流域湿地资源短缺，局部萎缩严重；荒漠化总体面积变化不大，但程度加重，加重区主要分布在黄河源区和鄂尔多斯高原等地；全区有41.58%的土地面积存在不同程度和不同类型的水土流失；城镇面积总体呈增加趋势，城镇建设中心有向东部和北部迁移趋势；基础地质条件对黄河流域生态环境起决定性控制作用[5]。黄河生态用水量锐减将直接造成下游地表植被退化、海岸蚀退及海平面上升渤海海洋生物链断裂以及湿地功能严重衰退等生态风险，严重影响沿黄生态系统的良性循环以及河口湿地生物多样性的生存与发展。黄河流域尤其是在一些河道主要干支流沿线，小造纸、小化工、小制革等“三小、三高”的企业存在时间长、污染重，治理慢、缺监管，使得大量未经处理或排放不达标的废水污水进入黄河干支流，严重危害黄河生态系统安全，不仅直接影响了沿黄农业生产、工业发展和人民生活，而且破坏了湿地生物的多样性，导致部分物种数量骤减甚至完全灭绝。
    黄河生态环境的修复与保护是维持黄河健康的基础，也是实现黄河流域高质量发展的基本前提与根本保证。要通过加大立法来进一步建立健全黄河流域的污染治理、生态补偿与水量分配机制，协调解决好上游、中游、下游之间的用水矛盾，最大限度地发挥流域水资源在经济、社会与生态方面的综合效益，把黄河流域的生态修复、保护与使用纳入法治化轨道。积极引导沿黄各地优化产业结构，不搞“一刀切”，因地制宜，顺势而为，大力推行清洁生产、节水减污、节能减排技术和应用。要采取税收贷款等优惠政策措施，鼓励社会资本投入生态环境保护基础设施建设，完善多元化生态投融资机制，确保生态投资有利可图，促进黄河生态环境保护、治理与使用的良性互动发展。
    总之，将保护生态环境作为黄河流域高质量发展的首要战略重点，就是守住黄河流域的生命底线，也是实现经济社会繁荣的根本保证。

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