全球产业政策实践与研究的新进展——一个基于演化经济学视角的评述

    二、新一轮产业政策热潮在全球范围内兴起的根源透视 

    新一轮产业政策的兴起明显覆盖范围更加广泛，既有北方国家的引领，又有南方国家的参与，而随着近年来全球化程度的加深，其实施背景也更为复杂。笔者认为，促使本轮热潮兴起的根源更为多元化，其中，既有特殊的原因存在，又有共性的原因在起作用，具体可以归结为以下五个方面：

    （一）发达国家受到国际金融危机冲击，亟须制造业回归 

    20世纪80年代，随着英国首相撒切尔夫人和美国总统里根上台执政，以英美为代表的发达国家为医治20世纪70年代凯恩斯主义或国家干预主义所导致的前所未有的经济滞胀局面，在官方层面，纷纷宣称放弃国家干预主义，选择走新自由主义道路。这阵新自由主义风潮一直持续到20世纪末，才由于“华盛顿共识”在解决转型经济上的失败而日渐式微。自此，发达国家开始重新关注产业政策的新进展，并予以贯彻实施。
    美国建国初期的第一任财政部长汉密尔顿于1791年向国会提交了《关于制造业的报告》，这之后，他的工业建国之路思想便成为美国学派发展的理论基础，而他本人也成为该学派的先驱[1]。在美国学派理论体系的影响下，美国政府构建了以制造业为基础的美国体系，从而彻底摆脱了来自英国的经济控制，并且逐步崛起成为新的世界霸主。在经济史学家看来，美国在建国的头200年间，制定的产业政策在制造经济繁荣方面发挥了相当重要的作用。20世纪80年代经济全球化进程步入新阶段，垂直分工深入到产品内部，制造业产业链上的不同环节被分布在不同的国家，世界制造、任务贸易和中间产品贸易等新的生产和贸易方式亦不断涌现。一方面，制造业全球化趋势促使美国企业开始将制造业的劳动密集型环节向劳动力成本低下的发展中国家转移，而只将附加值高的设计和服务环节留在国内；另一方面，宽松的市场监管和经济政策加速了美国国内的各种生产要素向金融、保险、房地产交易等虚拟经济领域集聚。这种脱实向虚的趋势为美国在日后经济危机中暴露出的产业空心化和过度金融化困境埋下了伏笔。2006年次贷危机的爆发迅速辐射全美，促使美国政府意识到只有尽快回归实体经济，才能应对危机后的复苏重任以及来自全球化的经济冲击。奥巴马政府在2009年、2011年和2015年接连出台了《国家创新战略——推动可持续增长和高质量就业》《国家创新战略——确保美国的经济增长与繁荣》《国家创新战略》三个战略，围绕高质量就业和经济增长等目标来强调构建美国创新生态系统的重要性，并强调始终坚持制造业在创新经济中的重要地位。尤其是在2012年美国特别出台了《先进制造业国家战略计划》，明确提出要创建国家制造业创新网络的目标，通过推行以振兴制造业为核心的再工业化战略来确保美国在第三次工业革命中的领导者地位，以契合危机后美国所面临的“制造业危机”“产业革命”两大时代议题。2017年1月，特朗普总统更是大刀阔斧地践行他在竞选期间打出的“制造业回流美国”旗号，制定由贸易保护、基础设施大建设（内部改善）和美元霸权这三大政策组成的“特朗普新政”，号召将制造业基地迁回美国，把就业机会留给本国人民，推行购买国货政策，加快推进制造业回归美国的步伐。
    在国际金融危机中饱受重创的英国同样意识到，长期的去工业化和金融自由化给本国制造业发展和就业带来了极大的负面影响。“历史上的英国自1840年工业革命基本完成之后，便开始向世界大力推销自由贸易政策，初衷在于想将其他国家都纳入到为英国服务的‘工业品销售市场和原材料来源地’的版图之中，使它们成为经济上的‘殖民地’。然而可惜的是，英国却因原本以劝说落后国家实行自由贸易为目的的诱导政策被过度实践，最终导致其世界工业力量领导权旁落并被美国所超越”[2]。自此英国的制造业开始走向衰落，至20世纪80年代撒切尔夫人执政时期，宽松的经济和金融管制使英国加速走上金融自由化道路。演化经济学家马祖卡托表示，早在本轮危机爆发之前的数十年内，“英国的金融市场就已经逐渐与实体经济处于‘脱钩’状态，在这期间，金融不仅不为创新服务，而且更糟的是，创新开始反过来为金融服务，以至于损害了创新和经济增长”[3]。针对这种情况，英国国会议员兼英国商务、创新与技术部大学与科学事务大臣威利茨呼吁英国政府，应该从以往的经历中吸取两类经验教训，以重新定位管理经济的方式。一类在于通过这次危机认识到实体经济的重要性，而另一类在于透过自由主义理论去考察美国的现实实践。他表示，美国政府对创新的积极作用要比欧洲多很多，因此，威利茨强调，“不要按美国所说的去做，而应该按照美国所做过的去做”[3]。英国商务大臣Cable[4]也发表了类似的看法，他认为，全球一体化的加深使得英国遭遇来自发展中国家的追赶威胁，英国需要以技术为导向的领先型产业战略，而这些都是美国所做过的。
    同为发达国家的日本，在受到2008年国际金融危机以及2011年东日本大地震的双重冲击之后，经济大幅衰退，工业和能源系统疲软乏力，这促使日本政府开始考虑回归以制造业为重心的产业政策，重新调整经济战略方针。历史上的日本，自第二次世界大战后到20世纪80年代中期，曾经采取过多种形式的产业、贸易和竞争政策，例如，出口补贴、提供研发投入和垄断管制等，这些措施有效地帮助日本在战后快速实现经济复苏和工业体系的建设。随着1989年日本泡沫经济的破灭，市场持续低迷，经济发展基本停滞，日本政府不得不将大部分精力投入到经济重振中来，开始选择减少对原始创新和基础研究的投入，并在20世纪90年代中期明确将放松管制定为日本大政方针的主旋律，主张大幅削减产业政策支持力度。这一时期的日本经产省（METI）出台了第三个五年科技计划，其重心在于推动日本从“硬”经济向“软”经济转型，即更多地依靠服务业和数字化技术服务等[5]。这之后日本制造业比重的下降和金融自由化的发展致使其在2008年国际金融危机中遭遇重创，日本政府经过对危机的反思，在2009年出台了“新增长战略”——一个综合性的产业政策配套方案，开始走上了引导制造业回归以重构国家经济体系的道路。

    （二）发展中国家陷入新国际分工陷阱，寻求经济结构的转型升级 

    20世纪80年代，经济全球化进程加快，由发达国家跨国公司主导的新国际分工格局日益发展成熟。在新的国际分工格局下，产品内分工取代产业间分工成为国家间贸易分工的主要模式，垂直分工深入到产品生产链内部，中间产品贸易比重逐渐上升，这种经济全球化所带来的全球贸易体系一体化和生产体系非一体化成为世界经济发展的主要趋势。参与新国际分工的发展中国家从价值链低端融入“全球公司”所掌握的全球价值链并受其支配，在过去的三十多年间，即使是工业制成品和服务产品的贸易条件，发展中国家亦呈现出长期恶化的趋势。“经济发展的出路在于工业化”这一传统意义上对发展中国家具有普适性的经济发展战略，已不再成立[2]。在这一背景下，发展中国家急需新型的产业政策，帮助本国摆脱新国际分工下的低端锁定和发展困境，实现经济结构的转型升级。
    中国自20世纪80年代至20世纪末，改革开放程度加深，进入到面向全球的开放阶段，开始大力推行外向型经济，并以加工贸易的形式参与到由发达国家跨国公司主导的全球生产体系中去，在实现经济快速增长的同时也获得了初级的国际分工地位。2001年，中国正式加入世界贸易组织，继续加快对外开放的步伐，更加积极地想要通过嵌入全球价值链参与到发达国家主导的全球生产体系中。但是伴随着全球生产的一系列新趋势出现，中国在国际分工中的矛盾日益加剧，在自主性、收益性和可持续性方面都面临着巨大的挑战。即使是在战略性新兴产业、资本密集型和知识密集型的资本品工业中也出现了产品生产环节上的价值链分解，部门内部进一步分解成具有报酬递增特征的高创新率、高水平进入壁垒、高附加值、高工资和高就业率的高质量生产活动以及报酬递减的低创新率、低水平进入壁垒、低附加值、低工资和低就业率的低质量生产活动。中国也因要从事产品生产的低端环节，而长期受到掌握垄断技术的外资压制，核心部件和技术长年依赖进口，因此，一度成为发达国家的高端产品组装和中低端产品加工基地[2]。作为发展中大国的中国，如果不能在本国建立独立自主的高端价值链，就无法从根本上扭转工业制成品和服务产品贸易条件恶化的趋势，并最终实现强国富民的战略目标。这种在新国际分工格局下中国产业转型升级所面临的困境，促使中国尽快探索出一条新的经济发展道路。在2006年中国公布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中，明确了要在2020年将中国建设成为创新型国家的目标，并正式将自主创新的产业政策作为核心内容纳入到中国经济发展的战略中来，这说明中国政府已经在产业政策层面对建立独立自主的高端价值链做了初步的政策设计，而最新的“中国制造2025”行动纲领，更是国家意志在这方面的体现。
    处于发展中水平的巴西，作为拉美地区的主要国家，也陷入了新国际分工格局下的产业升级困境。自20世纪80年代以来，包括巴西在内的拉美国家放弃了原来对钢、石化和可再生能源等部门发展的支持以及包括采取从价税等贸易保护手段在内的各种政府主导型计划，又恢复了以往依靠外国资本推动的“出口低端产品并进口高端产品”的外向型经济发展模式，从而失去了对处在价值链高端的经济主导部门的控制权，也因此，巴西等拉美国家彻底沦为发达国家的原材料产地和出口商品市场，在自由贸易困境中徘徊不前[6]。直到2003年卢拉总统上台，巴西政府才开始推行一套新的政策组合方案——《产业、政策与外贸政策》。2008年，卢拉政府又继续出台了《生产发展政策》《加速增长计划》，其中，提出了包括促进技术投资与创新、重构产业体系并支持本国中小企业发展、升级和多样化产品出口等措施在内的具有长远战略眼光的产业政策方案，旨在帮助本国摆脱生产与贸易结构中的价值链低端锁定，并实现国家经济结构的转型升级[5]。
    南非作为新兴的南方国家经历了1995—2007年的自由放任时期之后，也面临着经济结构的转型升级压力。于是在2007年推出了新的国家发展政策框架，其中，明确了四个主要的工业化目标：（1）给予高附加值的制造业以强大的支持。（2）努力向知识经济转型。（3）通过发展劳动密集型制造业来创造就业。（4）注重对边缘地区的工业化开发。此外，南非在2007年、2010年和2013年分别出台了三次为期三年的产业政策行动计划，其中，规定了政策干预主要集中在八个领域：政府采购、竞争政策、创新与技术、经济技能、经济特区、区域一体化、贸易政策发展和产业金融化。可见，南非政府相当重视区域价值链的构建以及高附加值产品的出口，希望通过加强对本国制造业的政策扶持，依托南南合作的区域价值链来寻求产业转型升级的机遇[5]。

    （三）各国应对全人类共同面临的全球性难题 

    进入21世纪，处于不同经济发展水平的国家在应对当前人类共同面临的世界性难题时，逐渐统一战线，开始将一些宏大的社会挑战纳入到新的产业政策框架中来。全球变暖、生态破坏与粮食危机等诸多新世纪人类难题开始逐渐进入到各个国家和联盟组织的政策视野中来，并被越来越多的政府和机构设定为长远的战略目标。Aghion等[7]在总结当前产业政策实践的新趋势时表示，在气候变化的全球背景下，如果没有政府在绿色生产和绿色创新上实施积极的政策干预，全球变暖的情况不仅会继续加剧，而且还将会在全球范围内产生负外部性。为了应对气候变暖，越来越多的政府意识到，需要通过政府干预去进行一场绿色创新革命，以解决环境外部性和知识外部性等问题，克服对传统技术的路径依赖。政府应该引导如何开发新的清洁技术，尤其要在政策设计中将这一意向突出，并将其列为一个中长期的目标去实现。奥巴马政府在2009年出台的《国家创新战略——推动可持续增长和高质量就业》中提出，要促进国家在优先领域中取得突破，运用科学与技术解决21世纪的重大挑战，而这些领域中就包括要“推动一场清洁能源的革命”。这一重点也在2011年美国出台的《国家创新战略——确保美国的经济增长与繁荣》中再次被强调，并补充提出要加速推进生物技术、纳米技术和先进制造业的发展。2015年美国推出的最新版《国家创新战略》中，又进一步将“推动清洁能源开发，提高能源效率”列为国家优先突破的领域，主张通过绿色革命来应对全球变暖等重大挑战。除了气候变暖这样的生态问题以外，近年来粮食危机所引发的农业问题也成为多国所面临的社会挑战，这促使一些国家进行农业制度创新，例如，美国构建赠地学院体系、墨西哥设立特殊服务办公室进行农业基金运作、菲律宾国际稻米研究机构研发出第一批高产多品种稻米等[8]。这些由政府主导的产业政策在成功提高粮食产量的同时，也引发了一场全球性的农业绿色革命，是以社会挑战为导向的产业政策在尝试解决人类难题方面的一大突破。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页