全球产业政策实践与研究的新进展——一个基于演化经济学视角的评述

    （四）任务导向型计划的大范围兴起 

    美国作为一个领先型的技术创新强国，一直都是世界各国试图借鉴和模仿的对象。经济史学家发现，虽然美国在表面上是小政府和自由市场的倡导者，但是它在过去几十年间却一直在技术创新方面实施大规模的公共投资计划，从互联网到生物技术，再到页岩气的开发，这些投资都是在任务导向型计划的推动下进行的[9]。然而，美国政府对本国科技创新发展的积极作用却通常被忽视。历史上，肯尼迪政府曾经在1961年启动了阿波罗登月计划，历时8年将宇航员成功送上月球，基础科学研发投资也借助卫星和登月计划从1958年的1.27亿美元增加到了1964年的5.64亿美元，实现了从20%—40%的增长。但是，自20世纪70年代中期开始，在共和党保守势力的影响下，像阿波罗计划这样的任务导向型计划在过去几十年间并未被大力宣传。可见，美国政府在任务导向型计划中的积极作用受政治舆论的引导，被刻意隐藏了[10]。另外，在实践行动上，美国自此以后的政府支持手段变得更为隐蔽和多样化，例如，美国国防部高级研究计划局始终打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动。
    直到近些年，任务导向型计划在全球范围内逐渐兴起，主要表现为各国政府对国防、太空、农业、医疗保健、能源和工业技术等领域进行大规模的任务导向型计划科技项目投资。韩国、美国、英国、法国、加拿大、日本和德国在2003—2004年的任务导向型计划研发支出占公共研发支出的比重都超过了60%[9]。2008年国际经济危机后，迫于经济复苏的压力，各国纷纷开始重新探讨究竟怎样的产业政策才能确保和鼓励本国的技术创新进步。一些演化经济学者揭示，美国政府在过去几十年间制定的创新政策都是以关乎人类挑战或国家竞争等重大任务为导向的，而这些任务导向型创新政策又都与产业的战略发展密切相关[9]。仍需指出的是，这些任务导向型科技计划的核心是推动相关领域基础研究、基础技术与通用技术的突破与扩散。

    （五）针对“华盛顿共识”的集体性反思 

    通过理论界对“华盛顿共识”的集体性反思，卡茨的研究作为一种代表性观点表示，那些提出“华盛顿共识”的西方主流经济学家只关心基本的宏观经济变量和普遍适用的制度，而忽视了决定市场成败的关键因素：初始的技能、技术的吸收能力、知识创造的规模报酬递增等。这种观点符合拉美经济委员会在1995年的报告中对“华盛顿共识”的批评立场，即西方主流经济学忽视了国家创新体系在国家兴衰中的重要性[11]。布洛克和张蔚[10]认为，美国国内的经济政策和它一直以来传输给世界其他地区的经济政策是严重脱节的。“华盛顿共识”不断传递的信息是其他国家应该尽可能减少对经济活动的政府干预。但是，真正的华盛顿政府却已经通过它的技术政策介入到商业经济的各个环节，对国内的支柱产业进行战略性扶持。类似地，Chang[12]也在研究中指出，“华盛顿共识”否认了政府在诸如美国、德国、英国这样的工业化国家发展中所扮演的积极角色，因此，它在发展问题上是有缺陷的。拉美的教训已经让许多发展中国家意识到它们需要的不是普遍适用的制度，而是应该采取符合本国国情，能够抓住创新机会窗口的产业政策来实现工业化追赶目标。特别是在国际金融危机之后，世界各国先后推行抵御危机影响、努力实现经济复苏的现代产业政策，在国际上逐渐形成了一种替代“华盛顿共识”，与演化经济学发展密切相关的“新共识”[13]。这种“新共识”以企业能力建设和产业政策为核心内容，主张围绕技术、学习和知识等基本创新要素来设计一国的战略性政策方案。

    三、演化经济学中产业政策研究的新进展 

    自20世纪80—90年代以来，演化经济学在国际学界得到了迅速发展，一种以演化经济学核心思想与观点一致的“新共识”也正在逐渐形成，这是一种以能力建设和产业政策为核心而发展的“新共识”[13]。最近十几年，演化经济学的研究范围得到了扩展，正越来越多地尝试以现实问题为导向来进行理论创新和发现。特别是在新一轮国际金融危机爆发之后，演化经济学便开始致力于在资源、环境、生态、循环经济和人类社会可持续发展等重大问题上作出广泛的政策贡献。
    在过去的三十多年中，经济理论界对产业政策问题的争论进程可以分为以下三个阶段：第一阶段从20世纪80年代到90年代中期，产业政策的争论被研究发展型国家的学者主导；第二阶段从1998年亚洲金融危机爆发到2006年的沉寂，在这个时期主流学界对产业政策多持负面评价；第三阶段从2007年至今，演化经济学拓展了现代产业政策研究的视野。
    根据演化经济学家Soete[14]的研究，随着20世纪70年代和20世纪90年代高新技术产业的飞速发展，创新政策已逐渐成为产业政策研究的核心内容。特别是在过去几十年间，以模仿为目的的技术转移已经完成了向以创新为核心的技术变迁的范式转型[15]。产业政策的概念和范围既有了更新也有了趋同，最重要的三点突破包括：（1）创新政策逐渐成为新兴产业政策的核心。（2）产业政策逐渐倾向于将促进学习、知识供应、技术升级作为政策的主要内容，主张走创新驱动型经济发展道路。（3）产业政策重点从静态的资源配置转向动态的资源创造。Soete[14]认为，最初的产业政策概念指的是那些旨在加强国内产业部门效率、规模和国际竞争力的结构性政策，这些部门具备国家冠军的要素，能够在自力更生的基础上带来国家经济的增长和发展。但是随着高新技术产业的飞速发展，创新政策逐渐成为产业政策研究的核心问题，因而应该考虑将决定国家创新体系能否正常运作的四个基本要素（社会与人力资本、研究能力、技术与创新绩效、吸收能力）纳入到国家制度框架下的产业政策范畴之内来。Noman和Stiglitz[5]认为，通常意义上的产业政策是指那些旨在影响资源分配和累积、技术选择的公共政策措施。产业政策的重要部分应该包括那些致力于促进学习和技术升级的活动，因而现代产业政策更适合被称为学习、产业与技术（LIT）政策。成熟的产业政策以强调选择性学习与产业知识供应为特征。Cimoli等[16]将产业政策与创新政策紧密关联起来，指出产业政策的演变离不开各种各样公共政策的支持，这些政策涉及资本累积形态、贸易规则、市场结构、创新性努力、知识创造与扩散过程。因此，产业政策的关键要素应该包括对幼稚工业的保护、贸易和知识产权制度的定义、租金的分配、与宏观经济政策的一致连贯性等。Bailey等[17]发现，近年来发达国家趋向于设计一套整合的产业政策，以应对国际金融危机爆发后产业复兴、经济再平衡、助推可持续增长以及新技术和创新活动催生等多重任务。这类整合的产业政策在功能定位上逐渐超越了狭隘的弥补市场失灵目的，而转向考虑更广泛的校正市场与系统失败问题。由此，其引入系统性产业政策概念，并指出，系统性产业政策的重要特征就是要支持基础教育、培训员工和激发企业家精神、促进追赶型经济体的外商直接投资和出口，以使其逐渐与创新战略目标契合，推行产业集群政策以提高国家动态竞争力和国民收入水平。Mazzucato[18]认为，对于许多正在追求创新驱动型智慧增长的国家来说，该国长期的战略性投资和公共政策应该致力于创造和塑造市场，而不是仅仅弥补市场失灵或者校正系统失败，政府所制定的产业政策应该是通过塑造和创造新技术、新部门和新市场来推动经济结构的转型。
    基于演化经济学的最新研究，现代产业政策的概念核心包括以下三个基本要素：
    （1）技术：那些具有技术外溢性，能够带来报酬递增的产业活动，即“正确的产业”，是带动良性经济循环的关键。一旦从事了这样的产业活动，由此引发的技术外溢就会带动其他行业发展提高，从而带来全面的生产率提高[19]。因此，产业政策的一大目标就是需要培育具有高技术外溢的行业部门，并使之与其他行业产生互动效应，从而提升整体的经济质量。（2）学习：当今社会是一种学习型经济，即学习能力对一国经济成功具有关键意义。新的学习是经济发展的基础，这种学习只有在特定的经济活动中才能通过良性的反馈系统推动经济发展，因此，产业政策的一大功能是在以生产和学习为基础的前提下，选择那些学习和机会窗口大、具有动态熊彼特租金的特定经济活动作为竞争战略的核心[20]。（3）知识：在现代经济中，知识是最重要的战略性资源，知识经济的核心问题是资源创造，而非新古典主流的资源配置。正是“知识积累（在生产中直接表现为技术创新和技术能力的发展）和制度创新的交互作用，导致了产业结构演进的不断高级化”[21]。一国的知识分工越是细密，其产业结构也就越高级，因此，产业结构的高级化是就知识含量而言的。可见，产业政策的另一任务就是以知识和生产为基础，促进一国生产者探索、发明并累积性地、持续性地创造新的知识。 
    结合演化经济学的最新理论进展，现代产业政策的定义应该拓展为，政府以技术溢出、选择性学习、知识创造为核心，通过将生产要素引向高质量经济活动部门，以创新驱动型经济发展模式带动整体经济水平提高的各项政策措施。理论层面，演化经济学框架下的现代产业政策概念内涵已经得到了进一步的拓展和延伸，而政府在现代经济活动中则发挥更为关键的作用。笔者认为，近年来演化经济学有关产业政策的研究新进展对现代产业政策的实践探索具有重要的启示意义，因此，在制定现代产业政策时，应关注、吸收和借鉴这些新的研究成果，并将其运用到未来中国的产业政策实践中。

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