试论普惠金融国家发展战略的目标

    我们认为，普惠金融（Inclusive Finance）可以定义为服务于社会各类人群包含被传统金融体系排斥在外的群体的、由正规金融服务提供者经营的负责任的金融服务。本文主要探讨在制定普惠金融的国家发展战略时应当确立哪些目标。
    普惠金融发展战略的目标决定了普惠金融的发展方向。从世界各国的经验来看，解决金融可得性问题以及与此相关的“最后一公里”问题往往是制定普惠金融发展战略的出发点。除此之外，发挥普惠金融在扶贫减贫方面的作用、加强贫穷人群的能力建设、普及金融教育以及推进数字化普惠金融等，也都可成为普惠金融发展战略的重要目标。特别是在中国特定国情下，普惠金融发展战略如何与国家经济发展整体规划相协调，如何将发展普惠金融作为促进经济社会发展特别是创业创新的手段，也是应当加以探讨的。
    一、提高金融可得性和解决“最后一公里”问题
    金融可得性（FinancialAvailability）衡量所有金融消费者（包括原本被金融体系排斥在外的群体）能否以合理的成本获得合适的金融服务。一个金融体系的金融可得性如何，主要看以下三个方面：经济主体获得合适的金融服务的能力、金融体系提供不同层次金融服务的能力和金融基础设施的完善程度。这里的“金融基础设施”是广义的概念，包含支付结算体系、金融服务网点体系、移动金融和互联金融体系、金融监管体系、社会信用体系、消费者保护体系等“软件”和“硬件”。
    应当全面考虑金融可得性这个概念。从金融服务需求者的角度来看，影响金融可得性的因素主要有以下几点：一是地理或生理条件的限制，这造成偏远地区或有生理缺陷的人群不便获得金融服务；二是没有充足的证明或基础资料，尤其是农村地区人群和个体经济从业者往往无法提供这些文件；三是无法负担金融服务的成本，如利息、费用和其他成本；四是缺乏金融知识和金融经验，导致部分人群不知道自己可以获得金融服务，或不知道如何获得金融服务。
    从金融服务提供者的角度来看，影响金融可得性的因素主要是金融服务的门槛和产品种类。传统金融体系的门槛往往较高，在融资金额、客户资质、抵质押品、资金监管等方面有较为严格的要求，从而导致特定人群被排斥在传统金融体系以外。从社会公平和经济权利的角度来说，金融服务应当满足各类社会人群，尤其是原本被金融体系排斥在外的人群的适当金融需求，因此金融服务应该是多元化的，这就需要有多元化的金融产品体系和金融机构体系；不应等待需求者改变，而是提供者做出改变，即通过金融创新来满足需求者的合理需求。
    从金融基础设施的角度来看，狭义的金融基础设施如金融机构网点、金融终端、支付结算系统等有形“硬件”是沟通金融服务供给和金融服务需求的纽带，也是金融服务实现的载体和渠道；广义的金融基础设施如金融法律制度、信用体系、消费者保护体系等无形“软件”则是金融体系赖以生存的环境和土壤。因此，没有金融基础设施，金融可得性也就无从谈起了。
    提高金融可得性是为了解决“金融排斥（Financial Exclusion）”。金融排斥是指因为种种不利因素，部分社会群体没有机会接受传统金融体系提供的金融服务，或者没有得到充足的金融服务。出于风险和收益的权衡，以银行为主导的传统金融体系并没有足够的动机去服务所有的社会群体。根据世界银行行长金墉在2013年的估计，世界上大约有25亿成年人口没有机会接受银行业提供的金融服务，大约有2亿中小企业无法获得金融信贷[1]。对于这些被传统金融体系排斥在外的人群：从他们自身的角度来说，他们处于资本匮乏的状态，资本的边际产出高，如果能够获得合适的金融支持，生产水平将得到大幅度提高；从社会公平的角度来说，获取适当的金融服务应当被视作经济主体的经济权利，同时减少贫困和扶助低收入人群也是社会发展的重要目标；从整个经济金融发展的角度来说，将这些人群纳入金融服务的范围也是促进经济发展、推进金融深化、完善金融体系的最基层发力点。此外，在包括发达国家在内的绝大多数国家，被传统金融体系视为客户，并能获得充分金融服务的人群往往属于经济条件比较好的社会群体，而在低收入人群和这些获得金融服务的人群之间也存在着巨大的真空地带：有些人并不是最穷的人，甚至并不是穷人，但因为没有达到传统金融体系的“标准”，往往也被排斥在金融体系之外，或者只能获得不充分的金融服务，因此提高他们的金融可得性也很有必要。
    普惠金融中“普惠”二字的应有之义是惠及所有社会群体，是要让所有得不到正规金融服务的人群能够有机会得到充分的金融服务。因此，提高金融可得性既是普惠金融的目标，也是普惠金融的手段，各个国家普惠金融战略的具体措施都是以提高金融可得性作为抓手。从上面的分析中可以看到，普惠金融的含义不仅仅局限于服务低收入和偏远地区人群，在他们以外，还有大量的中间层群体，虽然条件要好一些，但仍未得到足够的金融服务，他们也应当属于普惠金融服务涵盖的范围。目前，这些处于“中间地带”的群体得到越来越多的重视，为他们提供服务也是普惠金融未来的一个重要发展方向。在我国，介于大型企业与小微企业之的“中型”企业，就处于这样的“中间地带”，原因是尽管传统金融机构已经覆盖这部分企业，但是由于种种缘故，这部分企业事实上处于服务不足的状态。我们在后面还会进一步论及。
    金融的可得性的缺失突出表现在“最后一公里”上。在普惠金融领域，金融产品和服务与金融消费者之间的距离形象地被称为“最后一公里”问题。如上所述，受制于种种主客观条件的限制，普惠金融并不会“天然”地到达金融消费者手中并为金融消费者所用，在普惠金融的提供者和消费者之间往往还隔着一层无形的屏障，这种屏障或使金融消费者无法有效利用普惠金融产品和服务，或使普惠金融的服务人群无法进一步扩大。只有提高金融可得性，走完“最后一公里”，才能让普惠金融真正地惠及各类社会人群。
    总结各国普惠金融发展情况，目前多数发展中国家都已经意识到，“最后一公里”的问题很大程度上是因为金融基础设施不完善导致的。很多国家已经推出了有针对性的解决方案：一方面加强建设金融基础设施，另一方面大力发展数字化普惠金融。数字化普惠金融可以与移动设备和其他终端相结合，并利用现有的通讯网络，这相比铺设各类金融机构网点、增加ATM机等传统手段，无疑更加经济有效。
    改善金融基础设施是解决“最后一公里”的最重要措施。此外，还需要认识到“最后一公里”是个综合性问题，在金融基础设施之外还有很多别的措施要跟进，例如创新金融产品、深化金融服务、革新经营理念、普及金融知识、培养金融观念等；特别是在以互联网金融为代表的一批新型普惠金融模式蓬勃发展的今天，还要有针对性地利用好这些新型普惠金融的优势。
    对于我国而言，结合国情，补足短板，是解决金融可得性问题并走完普惠金融“最后一公里”应当坚持的原则。我国幅员辽阔，各区域经济社会发展水平、基建完善程度和地理自然条件存在较大差异。在制订普惠金融发展战略的时候，应当区分不同经济地域的特征，确定不同的发展重心。在中西部地区、“老少边穷”地区和广大农村地区，由于经济社会条件、地理因素等限制，“最后一公里”的问题尤为突出，金融服务的网点和终端的建设仍然是当务之急，因此提高金融可得性、推进普惠金融发展的重点应当放在各类金融基础设施“硬件”建设上；而在东南沿海地区和城市区域，金融机构和网点覆盖率较高，各类金融硬件设施也较为完备，因此提升金融产品和服务的多样性以适合不同层次人群特别是“中间地带”人群的需求、建立健全配套金融制度体系和征信体系等措施就显得更为重要。总体看来，要提高金融可得性，一方面要因地制宜，考虑到不同区域的实际情况，制定有针对性的具体措施。另一方面要综合考虑，从金融服务的消费者、提供者和金融基础设施三个角度入手，积极发挥各类主体的作用。

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