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会员注册——深圳综合配套改革试验的联想
邓伟志 叶治安
摘 要：城市行政管理改革的成功与否，取决于几个转向，即由内化管理转向社会开放管理、由主谓式管理转向平衡式管理、由直接管理转向间接管理、由多层化管理转向扁平化管理，具体地说，就是政府行为应公开化、透明化、契约化、信息对称化，并做到公众参与、市场监督、人本服务和科学导向。当前最为迫切的还是那个扁平化管理，因为这一条的实施对当前某些政府机构的颟顸庸碌有如釜底抽薪，即从多层次转向扁平化，可从制度上压迫你必须简化程序和提高效率，而且还将直接产生机构消肿的实效。
城市行政管理改革风浪再起，南国又领风气之先。在日前出台的《深圳综合配套改革试验总体方案》中，出现了“探索城市行政区划及管理体制改革”，并“适当调整行政区划、推进精简行政层级改革试点、实现一级政府三级管理、创新现代城市管理模式”之类的内容。这就明确表示，深圳市将取消或逐步取消区政府，将其改变为像街道一样的政府派出机构。
来自具有象征意义城市的改革方案引起了人们广泛关注，社会各界人士从不同的视角、不同的立场、不同的思维乃至不同的利益发表了自己见仁见智的看法，本刊记者也就此请教了著名社会学家邓伟志先生，他从多个方面谈了一些个人见解。但他一再声明，这仅限于个人见解。
城市行政管理的理论意义和现实意义
叶：深圳将要进行的改革，想必先生已知晓了，对此你怎么看？
邓：如果要展开，这是个大课题，非万言不足以阐明，但不管其中内容多复杂，有一点是可以肯定的，改革如能成功，则属社会之大幸。因为诸如此类改革的社会意义、历史意义以及借鉴意义，都是不可估量的。但我之所以说“如能成功”，那是因为三十年来，政府行政机构改革，始终只是一个伴随着经济改革的影子，给人一种雷声大、雨点小的感觉。故恕我直言，尽管深圳这个城市行政管理改革的方案很吸引人，但它毕竟还只是停留在纸上谈兵阶段，所以，对此我还不能抱乐观态度。另外，即便改革方案付诸实施了，出来的产品是否如人们之所愿还不得而知。因为在我们这儿，纸上的东西一般都很细致到位，但一俟表现到现实中，往往是南橘北枳了。
叶：就这事，我先前也曾请教了几位专家学者，他们在这一点上和你有同感。但不管怎么说，即便再具体的改革，初始都是从方案，或者说是“纸上谈兵”开始的。所以，深圳现在出台这么一个行政机构改革方案，怎么说也是一种进步吧？
邓：这个我承认。但恕我再次直言，这种进步不具什么创意，因为在学界早已是老生常谈了，而且迄今为止，这样的进步还不具实质意义，之所以会引起人们的注意，那是因为它出自一级政府，而且是一个在中国当代改革史上有着重要地位的城市政府……
叶：按照您的说法，既不具实质意义又不具什么创意，那这个话题本身也就不具什么意义了。
邓：不是的，就事论事，方案本身还是有意义的，但目前仅是囿于理论上的意义，而它的现实意义，还有待于这个方案实施成果的检验，这就叫听其言，观其行。
叶：我明白了，所以我们的对话仅限于理论范畴内。
邓：的确如此。
城市行政管理改革的四个转向
叶：有城市问题研究专家提出，城市行政管理改革的成功与否，取决于几个转向，即由内化管理转向社会开放管理、由主谓式管理转向平衡式管理、由直接管理转向间接管理、由多层化管理转向扁平化管理，具体地说，就是政府行为应公开化、透明化、契约化、信息对称化，并做到公众参与、市场监督、人本服务和科学导向，对此，您认为如何？
邓：编制这些政府机构管理程序的人一定是个很有条理的完美主义者，我从理论上是很赞同的，但这么多的内容不是文章所能容下的，可以编辑一本十万字以上的书。另外，像这样的完美的城市行政管理程序或条例，即便在最发达国家的城市中也很鲜见。亚洲的香港、新加坡等城市的行政管理可算是名列前茅的，但好像也没达到那种高度。不过香港这个城市，区一级的政府似乎是没有的……
叶：没有，新加坡也没有。世界上大多数国家，特别是发达国家的城市大都没有区一级的政府行政设置。
邓：我虽然没查证过，但我臆测不会有。这和国家的行政体制有关。发达国家的城市社会形态大多是公民社会形态，而不同的社会形态，就会产生不同的行政和行为方式。比如，有些城市问题或社会问题，在我们这儿由政府解决，而在他们那儿则是消解在公民社会中。对此我暂不作褒贬，但有两点是既直观又现实的：一是公民社会中政府的.行政成本要远低于我们。二是我从来没听说过公民社会的城市管理因此而混乱不堪。由此可见，城市管理的优劣，和设置几级政府没有直接关系，所以专家说的那个减少层次的扁平化管理不但切实可行，而且还完全合乎现代城市发展的方向。
叶：中国大陆现在的省会城市以及一些计划单列和地级城市的行政层次大都是“两级政府、四级管理”，即市政府、区政府、街道办、居委会，前两者为政府行政机构，后两级则为政府派出机构。严格地说，现在中国大陆的城市还没有出现公民社会意义上的社区模式，有的地方牌子是挂了社区委员会，但那大多只停留在形式上。比如我居住的地方叫华夏社区，但社区里的办事员，以及它下属居委会的部分办事员，都是领取国家工资的，与政府的专职办事员没什么区别，而社区的负责人还享受政府的行政级别，这与严格意义上的社区概念风马牛不相及，而且简直就是反其道而行之。先不论两级政府是否需要，现在居然在街道（镇）和居委会中间还派生出了一个“社区行政机构”，这样的行政层次不是更臃肿复杂了吗？
邓：这的确让人感到不可思议。从理论上说，城市行政管理改革，或再宽泛一点，政府行政机构改革，简言之就是两大目的：一是减轻国家财政负担；二是提高行政效率。而这两者的关键都聚焦在专家提出的“由多层化转向扁平化”，即减少行政层次、简化行政程序上，如这一点能有所突破，那提高效率也就在其中了。像你说的在街道和居委会之间还派生出一个“社区行政机构”，那和现代城市行政管理几乎就是背道而驰了，不知政府的决策者是出于一种什么考虑？或许有什么具体需要吧？另外，回过头来说，深圳将要进行的那个改革不知能否产生实质性的成效？政府是一级了，但那三个派出机构的运作方式仍是像现在这样类似于“亚政府”，那这种改革就属于是换汤不换药，真是一点意义也没有了。
社区的行政化和共同体之异
叶：我在您的著作中曾看到过您提出行政化社区向共同体社区转变的论述，我觉得很精辟。这行政化社区大家都知道，诸如那个华夏社区即是，但这共同体社区，从社会学的角度去分析，它和行政化社区的异同在哪儿呢？
邓：这就要多说几句了。我国大陆城市社区建设的第一阶段，其基本特征是以街道为基本单元进行的，这是因为囿于我国大陆几十年来的行政体制所致。而从现代城市发展的趋势看，社区建设第二阶段的基本特征和走向应该是走出社区、超越社区。具体一点，就是不再拘泥和局限于行政划分的“街道办事处”之类的社区。走出社区、超越社区是由社区的定义和性质决定的。大家知道，社区是区域的人群共同体，这个人群共同体，毫无疑问应当包括街道，可是，决不限于行政划分的街道。从建设的步骤看，以街道为基本单元的城市社区建设，是社区建设事业不可逾越的阶段，但在以街道为基本单元的城市社区建设取得了一定进展以后，假若再不走出社区，超越社区，那就违背了1887年“社区”第一次提出的初衷，也与20世纪初出现的“区位理论”有悖。“区位理论”认为：“社区的界限不一定与政府单位管辖的疆界相重合”，所以，不论德文的gemeinschaft，还是英文的cmmunity，以及后来中外学者所讲的“社区”，从来都没有行政区划等同于社区的意思。社区如果与行政区划重叠了，就没有必要再提出“社区”这一概念了。像现在这样，一条马路的两边，分别属于两个行政“街道”以后，门当户对也不能组成一个“共同体”，这从城市管理的角度看是很不合理的。
叶：按您的共同体社区观点演绎下去，这城市行政管理是否可理解为一级政府、两级管理了？或者说是公民社会？
邓：基本上可以这么理解。共同体社区的建设，有利于提高市民的选择性、自主性，有利于社会资源的共享和节约，有利于弱化社区的“亚政府”功能。现在有些社区不是政府，但胜似政府。是政府还有一套制约机构，不是政府的“亚政府”就缺乏相应的制约机构；是政府还有个权力分流、转移的问题，不是政府的“亚政府”却是“五脏俱全”，工农商学兵，东西南北中，集于一身，这不利于城市社会事业的管理。
政府行政管理的往事回眸
叶：从整体上来说，专家提出的城市行政管理的那些转向都很重要，甚至可以说是缺一不可，但我个人认为当前最为迫切的还是那个扁平化管理，因为这一条的实施对当前某些政府机构的颟顸庸碌有如釜底抽薪，即从多层次转向扁平化，可从制度上压迫你必须简化程序和提高效率，而且还将直接产生机构消肿的实效，您认为如何？
邓：确实如此。实际上早在1958年，英国的历史学家、社会学家帕金森针对英国行政机构充满矛盾、扯皮、办事拖拉等“官场病”，就提出了著名的“帕金森定律”：x=（
叶：我在2003年到福建石狮采访时曾了解到这样一个情况：1988年石狮建市，当时该市市政府按市场经济原理设计政府机构，不搞上下对口，不设专业经济管理部门，市党委系列仅设市委办公室和党务工作部，而政府系列设置了经济局、内务局等11个部门，占中央规定县级市机构编制配备总数的37%。其中石狮市的经济局，平行对应其他县市的22个局、委，纵向对应福建省34个厅（局、委）。但是，人算不如天算，大环境的压力使得石狮市根本不能在机构改革的路上走下去。2002年评选全国科技先进县（市）时，石狮各项指标均达标，但福建省科技厅以该市没有科技局、不重视科技发展为由不予申报。无奈之下，石狮市只好向福建省编制委打报告，挂牌成立科技局，这才如愿以偿拿到科技先进称号。另外，每到石狮所在的上级政府——泉州市各部门下基层调研时，往往对石狮表示不满，因为这里的一个局长要接待上面七八个部门，分身乏术，有时干脆没有对应的口子接待。所以，等到我去的时候，石狮市的事业单位编制也已经从原来的1421人扩展到5747人，现在肯定又大幅度上升了。
邓：所以，按目前城市政府机构设置的状况，纳税人的负担是很重的。我有一次参加全国两会，政协委员、国务院参事任玉岭发言说：“我们一个30万人的小县，财政供养人数高达1万多人，通过乱收费供养人数达5000多人。到了乡里，除了中央政府的外交部、国防部等少数部门没有对口单位外，其余是应有尽有。1979年中国在编干部为279万人，1997年发展到800多万人，而现在据统计，我国仅县和县以下的党政干部就高达1316.2万人。”
另外有一点我可以告诉你，每年全国人大和政协两会上，“精官简政”的提案议案一大摞，可老脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的窠臼。以前人们说一个乡一般都有七站八所，现在是十七站十八所还不止，什么农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、经营站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一个乡财政要供养的人数高达四五百人，最多达千人以上，你说这农民减负要等到猴年马月才是个头呢？
叶：你的话使我想起了二十多年前我的老师说的话：旧中国的官场史可以说是一部“官冗”的发展史，而且每个朝代的末期，官员数均比初期高出了3-5倍。宋朝开国时，朝中官员人数仅有200余人，到仁宗时竟达2万，而哲宗时已达2.8万了。
我自己也查过史料，西汉时期全国人口约5000万，官民比例是l：7945，那时人口在10万以上的大郡，官员也只百人左右。至唐高宗时，中国的官民比例达到了1：3927；元成宗年间，上升至1：2613；明神宗时又上升到1：2299.从今天我们所能查阅到的历史记录中，官民比例最高的应该是清康熙年间，约为1：900.但汉代仅有103个郡国；到了唐代扩大到1235个县，300多个州；而清代已多达1358个县、124个州、245个府与18个行省。但即便如此，官民比例仍是很低的，我查阅了清代的10个县，最多的一个县50个官员，最少的一个县仅12个。虽说历史向前发展了，但即便是按比例算，今天大陆的城市行政管理机构也实在是太庞大了，行政成本也实在是太高了。
邓：我再说一个还算不上历史的历史：1949年中华人民共和国成立，章乃器担任政务院政务委员兼编制委员会主任，他一直把政务院的机关编制控制在2万人的定额之内。后来他转任粮食部长，这个定额很快就被突破了。周恩来在1954年的一次会议上颇有感慨地说：“章乃器部长为不超过机关编制控制数奋斗了两年。两年半以后，章部长不管了，大堤溃决，一下由二万人增加到八万人。实际上现在是七万七千人，由大区上调的一万多人尚未全来，还未定，如果来了，就是八万七千人了。开始搞建设就由二万增加到八万，这是没有人管编制的结果。”这话可以从《周恩来经济文选》中查到。
叶：这可真是“俟河之清，人寿几何？”了，所以我认为现在最为迫切的行政管理改革是向扁平化转变。
邓：最好是明天早上就转变。
政府行政管理的他山之石
叶：我曾看到过这样的资料，中国大陆的政府部门数量全世界第一，是一般西方国家的2-3倍，而管理成本更是比他们高出l0倍以上。比如，国务院除办公厅外，共有28个内阁部门，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局l0个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构、数量之多、类型之多，分工之细难以想象。而美国的内阁部门是15个，英国和法国都是18个，日本是12个，世界上超过20个内阁部门的国家很少。以此往下类推，城市也一样。北京局级行政机构是46个，上海是44个。而世界上绝大部分城市，即便是按同规模比例，城市管理机构超过20的几乎没有，大都在10个左右。
邓：从现代社会学的角度去观察问题，以及参考现代各国政府管理的一般规律和经验，就组织结构而言，一个国家的中央政府和省级政府，由l0至15个政府部门组成较为适当。现在举国上下不是都说要与国际接轨吗？那么能否在这方面也与国际接一下轨呢？如果以社会进步的角度而论，这样的接轨还是极具划时代意义的……
叶：但很多国人会立马反驳和反对这种极具划时代意义的接轨……
邓：为什么？
叶：因为它“不合国情”！
邓：你祭出这个“番天印”，我就“理屈词穷”没招了。
来源：《上海城市管理职业技术学院学报》
责任编辑：奇奇