构建和完善符合科学发展观要求的行政管理体制（上）

李太淼

摘 要：继续深化行政管理体制改革是深化改革的重要环节，对进一步完善社会主义市场经济体制，对加快转变转变经济发展方式、谋求科学发展，对构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义，对推进社会主义政治文明建设，都有着重要意义。深化行政管理体制改革要把握几个着力点：一要围绕科学发展和构建和谐社会要求，继续加快政府职能转变；二要围绕政府职能转变搞好政府机构调整和权责划分；三要继续深化行政审批制度改革；四要构建并完善对行政权力的制约监督机制；五要搞好公务员管理制度改革，加强公务员队伍建设；六要创新地方政府和党政领导干部的政绩考核制度。

关键词：行政管理体制改革，科学发展，政府职能转变

改革开放以来，为适应发展市场经济、建立社会主义市场经济体制的要求，我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了6次政府机构改革，在政府职能转变、机构调整和人员精诚、依法行政建设、反腐倡廉建设、提高行政效能和加强服务型政府建设等方面取得了显著成效，为改革开放和经济社会的发展提供了有力的保障。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，这是党的十七大作出的重要战略部署。2009年，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标、重点任务、具体要求。2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》又明确提出，要推进行政体制改革。以党的十六大明确提出科学发展观为标志，我国社会进入了谋求科学发展、构建和谐社会的新时期。目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，处于深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。面对新形势、新要求、新任务，现行的行政管理体制还存在一些弊端，还有一些不适应的地方。要顺利完成十二五时期规划的目标任务，要全面推进我国经济社会又好又快发展，我们必须继续深化行政管理体制改革，加快建立和完善有利于科学发展的行政管理体制。

一、要充分认识深化行政管理体制改革的重要意义

    1.深化行政管理体制改革是深化改革的重要环节

作为行政主体的各级政府，拥有人民赋予的公共权力，掌握和控制着大量的公共资源，处于国家和社会生活决策者、管理者的特殊地位，在经济社会发展进程中承担着无可替代的重要职责。不论是发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化，还是坚持以人为本，推动科学发展，促进社会和谐，维护社会公平正义，政府都具有至关重要的作用和影响。适应新要求，继续推进行政管理体制改革已成为全面深化改革的重要环节。首先，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。行政管理体制是关于行政权力产生、运行的组织结构和制度安排，实施着对自然人及其各种社会组织的强制性管理，因此，行政权力是国家权力的重要组成部分，是政治权力中极为重要的一项权力。行政管理体制构建得如何，直接反映着公共行政权力的分配、运作是否公平正义，因而直接关系到政治体制的构建。

其次，行政管理体制改革又是经济体制及其他社会体制改革的重要环节。要进一步完善社会主义市场经济体制，要改革社会保障体制、财政体制、文化体制、教育体制、医疗卫生体制等，都必须改革行政管理体制，调整政府的职能和机构，调整政府提供公共服务产品的方式和范围。

2.进一步完善社会主义市场经济体制需要深化行政管理体制改革

2010年8月份，温家宝总理在深圳考察工作时强调指出：不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革；没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。目前，我国已基本建成社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中的基础作用已得到了有效发挥。然而，我国的市场经济体制并不完善。政府与市场、政府与企业、政府与资产、政府与社会中介组织等的关系尚未完全理顺，政府职能行使中依然存在着越位、错位、不到位现象，管了一些不该管、管不了也管不好的事，而有些该管的事却没有管或没有管好，制约了市场经济体制的有效运作、高效运作。进一步完善社会主义市场经济体制，要求必须继续深化行政管理体制改革，坚决破除制约市场经济体制运作的体制障碍，既要让市场机制充分发挥在资源配置中的基础作用，又要充分发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的功能，以弥补市场经济的缺陷。

3.转变经济发展方式、谋求科学发展需要深化行政管理体制改革

要贯彻落实科学发展观，必须彻底转变“三高一低”(高投入、高能耗、高污染、低效益)的传统发展方式，坚决走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，走高效发展、节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展的新型经济发展道路；必须在谋求经济又好又快发展的同时，谋求文化、教育、卫生、生态文明建设等各项社会事业的全面协调发展。我国经济发展中曾经存在目前依然存在的资源浪费、环境污染、诚信缺失、制售假冒伪劣产品等现象，都同政府的调控监管不到位等有一定关系。解决我国经济发展中长期存在的深层次矛盾和问题，有赖于转变政府职能、推进行政管理体制改革。只有深化行政管理体制改革，才能构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，更好地应对新时期新阶段面临的各种新挑战，为深化改革、扩大开放、加快发展创造良好的环境。

4.构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义需要深化行政管理体制改革

目前，我国社会进入了经济发展的黄金期和社会矛盾的凸显期。经济发展方式转变问题，生态文明建设问题，与广大人民群众利益密切相关的劳动就业、社会保障、收入分配、公共教育、医疗卫生、文体生活、公共安全、居住环境、人口迁移等问题，直接考量着我国政府的公共行政能力，给行政管理体制改革提出了更高、更多、更迫切的要求。只有深化行政管理体制改革，不断强化和完善政府的市场监管、社会管理、公共服务职能，不断深化收入分配体制、政府财税体制、社会管理体制改革，才能更有效地解决与广大人民群众切身利益密切相关的求学、就业、就医、养老、住房、社会保障等问题，才能更有效地解决城乡之间、地区之间统筹发展问题，才能更好地构建和谐社会，维护社会公平正义，使广大人民群众共享改革发展的成果。

5.推进社会主义政治文明建设需要深化行政管理体制改革

深化行政管理体制改革是深化政治体制改革的关键，对于构建和完善权力运行监督制约机制、发展社会主义民主政治、保障人民群众政治经济文化社会各方面权利和利益，具有重要意义。首先，深化行政管理体制改革有利于推进政治体制改革。行政管理体制改革既是政治体制改革的重要内容，也是深化政治领域各项改革的重要推动因素。要转变政府职能、规范政府行为、提高行政效能，就必须构建和完善行政权力的制约监督机制，就必须深化党政领导体制改革，理顺并改进党政关系，理顺并改进政府与人大、与政协的关系，就必须进一步改进和完善党的干部制度，从源头上治理钱权交易的腐败行为。其次，深化行政管理体制改革有利于推进社会主义民主和法治建设。行政管理体制改革的目标是要建设责任政府、法治政府、服务型政府和廉洁政府，这就必须不断改进政府的决策机制，推进政府决策的民主化、科学化；就必须大力推进政务公开和电子政务建设，大力推进公众参与制，让广大人民群众拥有更多更广泛的知情权、参与权、表达权和监督权；就必须大力加强依法行政建设。而这些，都将有力地推进社会主义民主法治建设。

二、构建和完善符合科学发展观要求的行政管理体制的主要着力点

构建和完善符合科学发展观要求的行政管理体制，是一个复杂的系统工程，牵涉诸多方面的改革和配套，不可能一蹴而就。我们必须统筹考虑、重点突破、循序而行、稳步推进。结合我们已经取得的成就，分析存在的主要问题，根据我国当前发展的阶段性特征和面临的主要矛盾，其主要着力点应在以下几个方面。

1.要围绕科学发展和构建和谐社会要求，继续加快政府职能转变

界定并转变政府职能是行政管理体制改革的核心问题。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是政府职能的总体定位，要按照这一总体要求，进一步转变政府职能。

(1)要进一步总结经验，不断完善政府的经济调节职能。应对国际金融危机、保持我国经济持续快速发展的实践表明，我国政府已经拥有良好的经济调节能力。我们要在认真总结经验的基础上进一步完善我国政府的经济调节职能。作为中央政府，要适应经济全球化的要求，在搞好国家中长期发展规划和发展战略的同时，进一步增强运用货币、税收、汇率、土地等政策工具进行宏观调控以确保经济健康运行、确保国家经济安全的能力；要进一步增强国际职能，积极参与国际联合调控行动。地方政府要在不断提高对当地经济发展的战略规划能力的同时，不断提高对中央宏观调控政策的执行力，不断增强府际间合作功能，创造性地搞好本地区的调控调节工作，保持本地区经济的平稳发展。

(2)要强化政府的市场监管职能。放松政策管制，充分发挥市场主体在资源配置中的基础作用，并不等于不要政府监管，相反，由于市场竞争主体的逐利本性，由于市场经济与生俱有的负面效应，由于我国社会转型期制度变迁的特殊性，政府的市场监管不仅不能缺失，而且必须强化。

——加强税收监管。曾长期严重存在的私营企业偷漏税现象，与税收管理体制不科学、制度不健全，税收监管乏力有密切关系。近些年来，由于收入来源特别是高收入者收入来源多样化，渠道多而隐蔽，税收部门对其监管的难度和征收成本很高，使富人逃税和漏税现象比较多。严格、高效的税收征管制度是防范偷税漏税行为，保证税收收入的制度保证。要合理划分中央税权与地方税权，建立健全税务管理、税款征收、税务检查、税务稽查等各项制度，依法征税，依法打击偷税抗税骗税等违法行为，加大对“偷、漏、逃、抗税”行为的处罚力度，在保护纳税人合法权益的同时，保证税款的足额、按时征收。税收监管部门要做好三方面工作：一要严格依法征税。二要强化管理基础，提高征管质量和效率。三要加强队伍建设，提高整体素质和执法水平。

——加强资源和环璄监管。要建立健全自然资源开发利用规划制度、许可制度、审批制度、登记制度、有偿使用制度、用途管制制度，对自然资源和环境实行最严格的保护。坚决查处土地批租、矿权审批等过程中的以权谋私行为，坚决扼制乱砍滥伐、乱开乱挖、乱圈乱占、乱拆乱建现象。应按照“环境有价”的理念，建立现代环境产权制度，来规范、约束不同利益主体的环境行为。严格控制并监管“三高一低”企业的生产经营活动，坚决淘汰落后的粗放式生产工艺。政府一方面要通过制度设计，调动企业从事节约生产、清洁生产的积极性和能动性，另一方面，也要在企业能耗、排放方面设置相应的标准，对企业的经营活动和项目进行审批限制。政府环保部门、资源监管部门必须加强监管，对不符合产业发展政策的企业投资项目，该限制的必须限制；对节能减排不达标的企业该限期整顿的要限期整顿；对严重浪费资源、污染环境的企业该取缔的必须坚决取缔。

——加强安全监管。高度重视安全生产，高度重视人民群众的生命财产安全，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求。要加强对食品、药品、种子等产品安全的监管，加强对工矿企业、工程企业安全生产的监管，采取切实有效的管理机制、措施防止重大安全事故发生。要建立健全安全生产监督管理长效机制。其一，要加强安全生产行政许可制度建设。要贯彻落实《安全生产法》，严格市场准入标准。对达不到安全生产标准的有关企业和施工单位，不发放安全条件合格证和施工单位安全合格证，不允许其进行生产经营活动。其二，要创新和完善日常安全监管制度。要按照“政府统一领导、依法监管、企业全面负责、社会监督支持”的安全生产监管格局，细化政府部门、企业、行业组织等在日常安全监管中的职责，构筑政府部门监督、企业内部监督、群众监督、社会监督员监督、行业监督、协会监督等“横向到边”、“纵向到底”、“上下结合”、“内外结合”的立体交叉的监督体系，及时沟通安全信息，及时发现和排除安全隐患，防患于未然。其三，实行安全责任追究制。要细化并层层落实安全生产目标责任，形成“千斤重担大家挑，人人肩上有指标”的安全责任格局。对由于玩忽职守、违法经营、违规操作等引发安全事故的相关责任人要进行刑事或行政追究。

——加强劳动和社会保障监管。当前，个别私营企业劳资关系紧张。个别业主无视《劳动法》非法用工，欠交或拒交社会保险费用。这既不利于私营企业的和谐发展、可持续发展，也不利于社会稳定。如何加强这方面的监管力度是一个严峻的新课题。构建和谐劳资关系，政府责无旁贷。政府有责任严格监督私营企业的用工行为，有责任制止和打击私营企业主侵害劳动者权益的行为。政府调控有力是构建和谐劳资关系的核心，是实现劳资关系和谐发展的根本保证。①市场经济条件下，劳资关系的处理主要是双方通过自行协商来解决，但政府一方面必须对劳资关系加以宏观调控，如制定劳动标准、贯彻落实最低工资制度、搞好劳动仲裁等；另一方面，必须积极组织和推动集体协商并监督、促进集体协商决议的有效执行。各级政府劳动管理部门要切实转变职能、加强监察力量、加大执法力度；要进一步完善劳动争议仲裁制度，提高仲裁的权威与效率；要联合有关部门，建立劳动争议预警制度，加强劳资冲突预防工作。要加强对社会保障的监管。一方面，要通过各种监管措施，加大社会保障费用的征缴力度，努力杜绝一些企业欠交、不交、少交社会保障费用的行为；另一方面，要加强对社会保障基金的监管，严防挤占挪用，保证基金的保值增值。

——加强价格监管。要深化价格改革，建立充分反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格竞争机制。要积极调整价格结构，理顺价格关系。既要监督和防止个别垄断行业如公共服务行业、医疗行业控制价格、限制竞争、牟取非法高额利润，又要启用价格调控机制，限制浪费资源、污染环境的产品的生产和消费，鼓励和支持绿色环保产品的生产和消费，特别是要支持高新技术企业的发展。

——加强市场秩序监管。政府监管部门要通过经济、法律等多种手段，严厉打击制假售假、商业贿赂、虚假广告、欺诈销售、非法传销、欺行霸市、强买强卖等各种不法经营活动，尤其是对有些带有黑社会性质的生产经营者一定要坚决铲除，决不手软，从而为广大生产经营者的守法经营、公平竞争，为广大消费者的健康消费、合理消费，提供良好的行政保障，创造一个良好的经济和社会环境。要以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

——加强对中介组织监管。目前，政府职能收缩后，一些中介组织承担着审计、评估、评比、职业介绍等职能，但由于监管不力，这类中介组织问题多多。要探索一条新形势下监管中介组织的新路子。

——加强产权保护。要着力构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。要加强对公有产权的保护。严防在土地批租、土地流转、矿产开发、企业购并、国资运营等过程中侵害国有和集体产权的行为。要加强对私人产权的保护。私人产权不仅包括私人所拥有的所有权，同时也包括为私人所拥有的使用权、经营权、转让权等其他产权；不仅包括有形的物权，也包括专利、商标等无形的知识产权。国家只有对这些私人产权进行严格保护，才能在全社会形成尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造的氛围，才能激发人们干事创业的活力。要强化对知识产权保护。要严格执行国家法律以及国际法中有关保护知识产权的法律规定，建立健全知识产权保护体系，加大保护知识产权的执法力度，营造尊重和保护知识产权的法治环境。要改进发明专利审查方式，提高工作效率，缩短审查周期，积极发挥专利制度对自主创新的促进作用。

(3)要强化政府的社会管理职能。经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，给政府的社会管理提出了许多新课题、新要求。强化政府的社会管理功能，是构建和谐社会的内在要求，是广大人民群众的迫切愿望。要按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。当前和今后一个时期，政府要更加注重社会公平和社会管理。诸如：要强化收入分配调节职能，整顿和规范收入分配秩序，建立科学合理的收入分配调节机制；要加强和改进对农民工就业、大学生就业的管理和服务，加强对失业群体的管理和服务；要加强和改进对流动人口的管理，改进户籍管理制度；要加快完善社会保障体系，加强和改进对文化、教育、医疗、卫生、体育、科研等各项社会事业的管理；要健全基层管理和服务体系，建立调处化解矛盾纠纷综合平台；要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态；要加强和改进对社会治安的管理，完善社会治安防控体系，严密防范、依法打击各种违法犯罪活动，切实保障人民生命财产安全；要根据社会的发展变化和科技的发展进步，不断加强和改进社会应急管理，更加注重突发事件应急管理体系建设，健全社会矛盾疏通调理和安全预警机制，构筑社会安全网，维护社会和谐稳定。

(4)要强化政府的公共服务职能。强化政府提供公共服务的职能，既关系到市场经济的安全运行，也关系到社会的和谐稳定，还关系到社会的基本公平正义，关系到广大人民群众能否共享改革发展的成果。从总体上看，目前政府公共服务职能还比较薄弱。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”要按照《意见》和《建议》精神，以不断满足人民群众对公共产品、公共服务日益增长的需求为着眼点，着力解决公共产品供给短缺、公共服务能力不强等问题，着力推进城乡、区域基本公共服务均等化；加快完善公共财政制度，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，切实保障农村、基层、欠发达地区人民群众基本公共服务的需要。政府要提供更多更好的公共产品，诸如提供好基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、国防安全、体育休闲、基础设施、环境保护、公共信息等方面服务，努力增加公共产品数量，不断提高公共服务水平，并形成全方位公共服务体系。要建立公共福利类产品供给的自我增长机制。属于国家提供经费的科技、教育、卫生、医疗、养老、文化、体育、环保等公共服务开支，应按通货膨胀率、GDP增长速度和财政收入增长的一定比例增长，以保证公共服务水平的不断提高。公共服务不能过度市场化，政府要进行适度调控。

来源：《中州学刊》2010年6期

责任编辑：奇奇