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会员注册中国行政管理学会副会长兼秘书长，研究员 高小平
我国服务型政府建设从酝酿、起步到发展、创新，大体经过了三个阶段。
早在1979年，邓小平同志就高瞻远瞩地提出：政治学、法学等要恢复研究，“赶快补课”。一批专家学者大力提倡研究行政管理学，为政府管理科学化服务。随着经济体制改革的展开，我国很多地方政府为了更好地为外商投资服务、为企业和社会服务，在实践中提出了加强服务的要求，建立了“外商投资服务中心”、“政府办事大厅”等“一站式”服务机构，这是服务型政府的雏形。行政管理学界很快作出回应，有学者提出了“服务行政”概念，并对此进行了理论思考和研究。从改革开放之初到20世纪90年代中期，是我国建设服务型政府的第一个阶段，即酝酿、起步阶段，主要特点是通过改革，使行政管理体制适应“建立社会主义市场经济”的发展要求。政府服务意识不断增强，服务方式有所创新，服务领域得到扩大。
从上世纪90年代中期到党的十六大，是服务型政府建设的第二阶段。伴随行政管理体制改革的深入，提出了转变政府职能的要求，找到了行政审批制度改革这个突破口。伴随《行政许可法》的颁布实施，政府管理创新活动如火如荼地展开，“行政审批服务中心”、“综合行政服务中心”等政府服务机构的行政功能有了大幅增加，由单项服务向全面服务转变，服务型政府建设向纵深挺进，逐步形成了向全国推进、向高层政府机关推进和在理论上取得突破的重大进展。学术界开始探索服务型政府的理论和借鉴国外经验。这个阶段重点是管理方式创新，主要特点是通过改革，使行政管理体制机制适应“完善社会主义市场经济”的要求。政务公开、电子政务、行政流程再造、绩效评估、行政问责制、服务承诺制、政府集中采购、服务代理制、首问负责制、政府服务热线电话等阳光透明政府、高效便民政府实践活动在各地广泛开展起来。
第三个阶段，从党的十六大开始，服务型政府建设进入了新阶段，即大力推进、全面创新阶段。服务型政府建设从转变职能到完善体制，从管理方式创新到制度创新，从“线性”改革到“复合”改革正在不断深入。2004年2月和3月，温家宝总理先后在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上和《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府”，并阐述了服务型政府的内涵。2006年10月党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”2007年10月胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年2月23日胡锦涛总书记在主持中共中央政治局集体学习时指出，“创新行政管理体制，建设服务型政府”。学术界积极行动配合政府改革，出现了一大批研究服务型政府的论文。这一阶段的主要特点是通过改革和创新，建立与社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义和谐社会全面适应并起到引领助推作用的行政管理体制。
服务型政府的实质，是政府在职能和工作方式上的一次根本性转型，是对传统行政管理范式的革命性突破，是政府体制改革的基础性工程。适时提出建设服务型政府的命题和任务，符合行政管理体制改革的内在规律，明确了行政管理体制改革的方向。
当前行政管理体制改革，建设服务型政府的任务，归纳起来是四个方面。一是转变职能，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。二是机构改革，加强公共服务部门，探索职能整合的大部门体制，实现政府机构设置向精简统一效能的根本转变。三是制度建设，推行政府绩效管理和行政问责制度，健全对行政权力的监督制度，加强公务员队伍建设，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。四是依法行政，维护社会公平正义，实现政府组织机构、人员编制和工作方式向科学化、规范化、法制化的根本转变。
当前行政管理体制改革和创新，建设服务型政府的任务十分繁重，要全面规划，抓住重点，强力推进，逐步实施。
(一)扎实推进中长期改革规划的实施。党的十七大提出，要制定行政管理体制改革总体方案。十七届二中全会通过的《深化行政管理体制改革的意见》是一个行政管理体制改革的规划性总体设计，是当前五年和今后七年行政管理体制改革的“顶层设计”。由党中央全会作出行政管理体制改革总体方案，提出明确的近期和中长期目标这是首次。改革的方案经过了科学严谨的论证。党的十三届中央委员会及之前，是政治局会议研究政府机构改革方案后向全国人大提出建议，从十四届二中全会开始，政府机构改革方案提交到中央全会研究后向全国人大提出建议。这次改革，国务院经过充分调查研究，反复酝酿，广泛听取包括学术界在内的各界意见，提交党的十七届二中全会讨论研究后向全国人大提出建议，经十一届全国人大一次会议讨论通过。这样，就使行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、改革实践与理论相结合，处理好改革发展稳定的关系。
(二)紧紧抓住转变政府职能这个关键。改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架已经形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理与国际惯例接轨。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。从总体上看，我国政府的行政管理职能与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是相适应的。然而，由于体制惯性、思想惰性和利益刚性的原因，政府转变职能必然是一个十分艰难和较长的过程。
在经济体制改革不断深入的情况下，特别是我们面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，对政府职能改革提出了很多新的更高的要求。当前，深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革成效的标志，主要就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。
(三)确定大部制的探索思路和渐进式推进策略。把相关职能的部门进行有机整合，实行大部门体制，有助于解决职责交叉、政出多门和部门利益的问题，增强部门全局意识，扩大管理覆盖领域，提高政府整体效能。大部门体制作为政府组织形态变革的重要举措，涉及面广，难度较大，各国在推行过程中都十分慎重。我国这次通过的改革方案也采取了积极稳妥、循序渐进的策略，一方面充分发挥大部门体制对改进政府管理的作用，另一方面防止仓促行事带来负面影响。
(四)建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的体制机制。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界清晰的要求，逐步使政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
(五)大力加强公共服务。建设服务型政府的基本任务是全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，特别要提高政府公共服务的能力，建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系。为此，要改革和完善财政体制，明确中央和地方各级政府的公共服务职责，在完善政府组织结构和体制机制的过程中，建立适应服务型政府要求的公共财政体制，加大对公共服务的财政投入，逐步使公共服务支出占财政支出的主体。要创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体。提高社会管理水平，健全政府行政管理与社会组织、企业、公民互动的社会管理体系和应急管理机制。要建立政府绩效评价体系，以促进经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡四项重点指标衡量政府经济工作，以改善民生为主维度，科学合理评估政府公共服务绩效，探索建立绩效预算制度。要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。要加大政务公开的力度，加强电子政务建设，促进廉政建设和行政业务建设。在政府行政流程再造中，设计制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化管理机制。