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邹生（广东省信息产业厅副厅长，工学博士）
【内容提要】 行政管理体制改革是一个长期过程，其中信息起到关键性作用。文章首先从控制论的观点出发，把行政管理体制分解为信息机制、决策机制和动力机制。然后，运用信息传输原理讨论信息机制的作用及其对行政管理体制改革的影响。接着，从行政管理职能的分解开始，根据职能对信息的相互依赖性提出行政管理结构的信息优化模型和方法。最后，讨论用电子政务来改善行政管理体制的信息机制问题，提出电子政务建设的思路和应用系统模型的构建方法。
【关 键 词】信息机制/行政管理体制改革
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000—9639(2006)01—0072—05
行政管理体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点，一直为世人所关注。随着社会经济的不断发展，行政管理体制改革也在不断进行，这是一个长期的过程。国外也是如此。现代西方国家兴起的政府再造工程（Government reengineering），实际上就是行政管理体制改革的过程。我们讲政府职能转变，实际上就是行政体制改革不断深化的体现。一般来说，要进行一次大的行政体制改革，有3个问题必须搞清楚：一是政府应该履行什么职能，也就是职能的合理界定问题；二是根据设定的合理职能，如何设置合理的行政结构，使之可以做到“精简、统一、效能”；三是行政结构确定之后如何才能保证协调、有效运行，即“决策、执行、监督相协调”。这3个问题实际上是同一个问题的3个层次的深入过程。近年来，学术界对第一个问题研究比较多，对第二、三个问题的研究相对较少。笔者认为，要较好回答第二、三个问题，必须对信息机制进行研究，本文就试图在这方面做些探讨。
一、从信息机制看行政管理体制改革
我们可以把行政管理体制看作是一个动态反馈控制系统。其控制机构是政府，被控对象是经济社会，统计、信息部门则是反馈机构，如图1所示。这个系统，从纵向来看，它是分层递阶的控制结构，各级控制机构分别是中央、省、市、县政府。从横向来看，中央、省、市、县都有类似形式的控制结构。
图1行政管理控制系统模型
根据动态反馈控制的观点，我们可以从图1中进一步抽象出三大机制，即决策机制、动力机制和信息机制，如图2所示。它是决定系统运行方式的三大要素。不同运行方式的选择又决定了系统的运行效率和效能。决策机制有一元集中决策和多元分散决策，或者两者兼有之。动力机制为自上级至下级的行政命令驱动力或来自经济社会的利益驱动力，或者两者兼有之。信息机制分为纵向的按行政隶属关系的信息传递或横向的企业、市场、社会当事者之间的信息传递，当然也可以是两者兼有之。这三大机制是相互有机地联系在一起的。例如，信息的集中跟分散程度跟决策的集中与分散程度是相对应的，而动力激励机制也因决策权的下放或上收而发生变化。
图2控制系统的三大机制
中共十一届三中全会以来，我国行政体制改革主要围绕着经济体制改革、完善社会主义市场经济体制这个核心而进行。市场经济体制的决策机制属于分权控制，动力机制主要靠市场经济利益的驱动力，信息机制也由过去主要靠上下级之间的纵向传递变为更多地依靠市场的横向传递。行政体制和经济体制改革过程既是决策机制的变革过程，也是信息机制和动力机制的变革过程。
信息论研究告诉我们，信息传输是信源系统的可能状态集以某种方式对应信道系统的可能状态集，信道系统状态集又与收信系统的可能状态集以某种方式相对应。信息从信源系统传到收信系统是“变异度”的传输，如图3所示。对一个闭环系统来说，变异度在传输过程中只会减少，不会增加，只有一一对应的变换，才可以使变异度不减少[1]。另外，信息在传输过程中总会受到来自内部或外部的随机噪声干扰，可能会导致信息的失真，这是我们必须考虑的。在过去集中的计划体制模式下，由中央级少数人员来制定全社会庞大的计划，他们需要收集来自各个层次各个方面的信息，这些信息需要逐级传递，层层转换，很难做到一一对应的变换，而且主观和客观上都存在着很大的噪声干扰。例如，人的主观偏好就是很大的干扰因素。信息从上一级传到下一级的时候，掌握信息的人可能会把对自己有利的内容有意或无意地给予放大，对自己不利的内容有意或无意地给予缩小，下级向上级报送信息也是这样，信息难免失真。与此同时，随着劳动分工越来越精细，生产信息变得复杂，每个劳动者的贡献和分配信息更是庞大复杂，要实现如此庞大信息一一对应变换的传输简直是不可能的。信息机制根本就不能适应决策机制，也无法保证动力激励机制的实现，所以计划经济模式又怎能按理想实现呢？
图3信息的传输原理
行政管理体制改革核心问题可以说是为了解决政府“不该管、管不了、管不好”的问题。解决这些问题的办法，一是通过政企分开解决“不该管”的问题，要求政府把精力放在那些市场无法解决的问题上，如公共物品、外部效应、自然垄断、社会公平等。这样政府控制机构需要的是宏观的信息而不是包罗万有的微观信息，避免信息过于庞大复杂和逐层传递造成的混乱与失真，大量的微观信息则在运行机构中由运行单元（企业、个人等）直接在市场中交流传递。二是通过政府与社会的合理分权来解决“管不好”的问题，把政府过去包揽的许多社会事务交给社会中介组织和市场交换组织来完成，因而政府过去花大量力气处理的社会事务信息，将改变为对重大问题的研究，对社会中介的组织指导上来，这与第一点一样使信息的传输过程容易做到一一对应。三是通过政府的内部合理分权来解决“管不了”的问题，避免过去“条条”的力量有限“管不到底”、“块块”的权力有限“管不到边”的状况，也就是要解决机构重叠、政出多门、人浮于事的问题，其中也是减少信息传递的层次、优化信息流程的问题。
总的说来，政府职能的转变实际上就是通过政府的分权和业务流程的重组来实现，而业务流程的重组又是通过信息流程的重组优化来实现。信息流程的重组与优化有3个方面的核心内容，一是政府部门之间的信息流程的重组，部门之间的职能调整，机构精简，相互交叉，重复的部分被去掉之后，相应地需要加强各部门之间的信息交流，否则的话，每个部门又会在信息处理上变成小而全。二是纵向信息流程的重组，机构改革、权力下放之后，具体的指令信息已大大减少，信息处理能力大量转向调查研究、政策反馈等方面上来，指导性信息增多，信息反馈加强。三是面向社会公众信息流程的重组，机构改革加强政务公开，强调依法行政，增加政府透明度，政府向社会公开的信息增大，社会上舆论监督信息也增加，政府与社会、企业在新形式下的联系加强，同时也增强了政府获取更多新信息的能力，提高决策能力。如何从信息机制出发设计出合理的行政管理结构，下面我们将做进一步讨论。
二、行政管理结构的信息优化模型和方法
政府应该管什么和不应该管什么的问题，我们不打算做更详细的讨论，现在要讨论的是在政府明确要管什么之后，如何从信息优化的角度去构造一个合理的组织结构。事实上，信息与组织结构的关系研究一直以来是管理理论的热门课题。现代组织理论之父巴纳得（Chester I Banard）早在1938年就指出组织成立的三要素，即信息传递、协调意志、目标一致。他认为信息对组织结构变化起着支配作用，传统的等级制集权组织来源于层级式的信息结构，信息处理的分散化导致组织决策结构的分权化，横向信息交流和分布处理促成了组织结构的扁平化，信息处理的个性化促成自主管理和组织民主化[2]。也就是说，要研究组织的结构，信息的作用是不能不考虑的。反过来，从信息出发可以找到组织结构设计的好方法。
第1节已经指出，行政管理控制系统是一个多层递阶结构，在我们构造行政管理的组织结构时只需在同一层上考虑就可以了，其他层类似推广。要设计出合理的行政管理组织结构，首先需要确定一些设计准则。根据组织设计理论，行政管理结构的设计应当符合如下3条基本准则：1.内部关联性准则。我们要求构造出来的结构，每一个部门都必须是业务高度相关，把相关性强的业务放在同一个部门中，使各子系统（部门）具有高内聚性。内聚性的高低，由业务处理过程中对信息的相互依赖程度来决定。2.相对独立性准则。各部门之间的关联性尽可能低，各个部门之间职能尽量不交叉、不重复，保持相对独立完整，尽可能一事一个部门办。3.规模适当性准则。每个部门的规模大小比较适中，假如一些部门规模过大，一些部门规模过小，将不利于管理，也缺乏效率。
图4过程的例子
图5数据类的例子
根据这些原则，我们就可以从理论上进行行政管理结构的构造和优化。首先要做的工作是对政府职能进行分解，直到分解为每个相对独立的处理单元，称之为“过程”，如图4所示。每一个“过程”产生某几个“数据类”，如图5所示。各个“过程”的处理功能不交叉，产生的“数据类”不重复，但它可以使用多个“过程”产生的“数据类”。将这些“过程”（记为）按照它们产生和使用“数据类”（记为）的关系联系起来，就构成一个带边的有向图，如图6所示。图中的边就是数据类，它反映了过程之间的关联度。我们可以数据量的多少来作为关联度值，也可以数据类的重要程度赋值来作为关联度值。这就意味着我们对政府职能及其关联性研究由定性走向了定量，由抽象走向了形式化。
图6过程的关联性及其有向图模型
有了这个量化的过程，我们可以根据上面所述的组织结构设计原则，对图6的矩阵用数学的方法进行分解优化，以获得我们需要的组织结构模型。分解计算方法如下：
1)记矩阵C＝（C[,ij]）[,m×n]，称为过程／数据类产生矩阵。其中，C[,ij]表示过程P[,i]产生数据类d[,j]的度量（i＝1，2Λ，m；j＝1，2，Λ，n）。
记矩阵U＝（u[,ij]）[,m×n]，称为过程／数据类使用矩阵。其中，u[,ij]表示过程P[,i]使用数据类d[,j]的度量（i＝1，2Λ，m；j＝1，2，A，n）。
2)计算过程关联矩阵：R＝CU[T]，U[T]为U的转置，R是行和列均为过程的矩阵。
3)计算R的可达矩阵：G＝I＋R＋R[2]＋...＋R[n]。
4)计算邻接／通路矩阵：S＝GxG[T]，G[T]为G的转置，x表示S的对应元素的叉积。
5)调整矩阵S的行和列得到对角块。每个对角块所对应的过程组成一个职能模块。
这样，就可以得到我们要构造的组织结构模型。对这个模型进行适当的调整，就可以得到符合我们需要的信息优化的组织结构。
完成组织结构的设计之后，还应该做的一项工作就是定义各个职能部门（模块）之间的信息关联关系，可以通过通路遍历法来找出它们之间的信息关联性。限于篇幅，计算方法的例子不予列举，可参见相关文献[3]。
笔者将过去与同事们开展政府信息系统设计时所积累的调查资料，结合新的政府机构改革的职能调整，总结出270个过程，320个数据类型，按照上述方法分析计算，得到图7所示的组织结构模型。它基本上与现实的组织结构模型保持对应，只是过程和数据类还不够全面，但足以说明方法是可行的。
图7行政管理组织结构图
三、电子政务改善行政管理体制的信息机制
现代信息技术的发展，特别是互联网的应用，导致电子政务在全球的兴起，也促进了行政管理体制的变革。电子政务的目的是要塑造信息时代的新的政府形态，其本质是利用现代信息技术来改进、优化信息时代下的行政管理体制的信息机制，以达到变革和完善行政管理体制的目的。
近年来，几乎所有工业化国家都把电子政务提到国家的议事日程，许多国家领导人对电子政务高度关注，不遗余力地去推进。电子政务可以提高行政管理的效率和效能，改善政府对社会的服务，更好地树立政府为民形象。仅仅这些当然还不足以引起政治家们的高度热情，更重要的是电子政务可以作为推行改革的有效手段。
我们知道，任何一项改革都一定会遇到来自传统的阻力，如果能找到比较好的办法来克服这些阻力，改革就会变得顺利。电子政务又如何能成为行政体制改革的手段呢？不妨看一个简单的例子。行政改革要裁减臃肿的机构，如果直接去裁减它，你一定会面临许多人的反对。但是你在机关首先推行电子政务，别人就找不出反对的理由，而且大都积极拥护。为了开展电子政务，你就必须对业务流程重新梳理，边梳理边电子化，随着电子政务应用逐步成熟，那些臃肿的部分就自然地被排除在电子政务应用之外，这时候你就有了裁减的理由，阻力就会在电子政务变革过程中逐步被化解了。国家信息化专家委员会副主任周宏仁博士曾形象地把电子政务比为“梳辫子”，用信息技术之梳对政府的业务按其信息流程重新“梳辫子”，把那些核心业务首先梳进辫子里，辫子逐步梳完后电子政务也就建成了，那些被梳在辫子之外的也就自然被裁减掉[4]。这个过程，其实就是电子政务对行政管理信息机制的实现过程。
我们还可以看一个通过电子政务来调整权力架构的例子。现在许多省份都在推行税务大集中，税务大集中其实就是借助电子政务手段，通过信息的集中来实现征收监管权力集中的过程。因为纳税信息集中到省级处理之后，纳税人无需在当地税务所纳税，而直接通过信息网络进入省级国库，省级也无需通过逐级汇总才能掌握全省情况，避免逐级信息传递带来的失真、瞒报；反过来，下级需要从省级才能获得完全的税务信息，包括本地的纳税情况。这样一来，就可以实现全省税务征收管理的统一性。如果不是通过电子政务办法，你要实现权力上收恐怕就要困难得多了。
电子政务的作用是通过信息技术在其相关的行为主体中应用而产生的。电子政务的主要行为主体有政府、企业和居民三大类。以这三大行为主体为核心的信息技术应用就形成电子政务、电子商务和电子社区。电子政务、电子商务和电子社区既有区别，又有联系。在电子政务当中，针对3个行为主体的应用，构成了政府对政府的电子政务，政府对企业的电子政务和政府对居民的电子政务。1.政府对政府的电子政务，主要是政府内部的公文流转、协同作业、并联审批等，也包括政府对公务员的管理，重点解决政府内部业务的信息处理与共享问题。2.政府对企业的电子政务主要是政府向企业提供的各种行政许可和公共服务，包括产业政策、工商注册、进出口、环保、纳税、劳保等各种规定，政府向企、事业单位颁发的各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等，更重要的是通过电子政务建立更好的投资和市场环境，为企业提供各种各样的政府信息服务。3.政府对居民的电子政务主要是更方便地实现了政府与居民的互动，包括为居民办理各种证件，提供各种政府与公共信息的服务、征询居民意见、接受各种投诉等。
按照R. N. Anthony提出的管理三层次模型[5]，电子政务的功能层次也可以对应地划分4个层次：第一个层次为决策指挥层，对应管理和决策层；第二个层次为监督管理层，对应管理的控制层；第三、四层次分别为业务办理层和信息服务层，它们对应着管理的操作层。如图8所示。
图8电子政务的功能层次
电子政务的核心问题是通过电子化手段的应用使行政管理系统的信息更加流畅，它既依附于行政管理系统原有的信息结构，又因为新手段的引入促使信息流程的重组和优化，形成行政管理体制更为有效的信息机制，使行政管理变得更有效率。
电子政务系统的技术实现问题不在本文讨论之列，但其总体设计方法已在上一节清楚地给出来了。上一节讨论的行政管理结构模型是基于信息机制建立的，即按过程对数据类的关系给出的。这个模型恰恰就是电子政务设计要建立的信息系统模型，模型中的各个模块从行政空间映射到信息空间就成为信息子系统，模块所包含的过程就是信息子系统要设计的处理功能，模块所包含的数据类就是系统要建立的数据库内容。各个模块之间相关联的数据类正是我们要解决各部门之间信息互联互通的关键，也是电子政务设计最感困难的问题，但这里却可以清楚地定义出来。显然，按照这个方法设计出来的电子政务系统，能够使行政管理的信息机制得到更好的实现和改善。
管理问题从某种意义上来说就是信息问题，所有管理工作最终通过信息来体现。因此，研究行政管理体制改革问题必须研究信息问题。如何把行政管理体制改革问题的研究与信息问题的研究联系起来呢？本文从控制论和信息论的观点出发，把行政管理体制分解为决策机制、动力机制和信息机制3方面来研究，指出行政管理体制的实现必须依靠信息机制做保证。否则，理想的体制设计就会和现实背离，达不到目的。从信息机制出发，可以帮助我们设计出合理有效的行政管理结构。本文给出了具体设计的模型和方法，并把行政管理问题的研究由传统的定性分析推向定量化研究，使分析更加严密和理论化，而且也具有实用性。从分析过程可知，这样构造出来的行政管理系统其决策机制和信息机制可以保持协调一致。相应地，其电子政务信息应用系统的结构也同时被构造出来，信息机制的实现问题得到比较好的解答。显然，行政管理体制改革的信息机制问题研究有大量的工作要做，本文只是一个初步探讨，权做引玉之砖。
【参考文献】
[1] 钟义信．信息科学原理[M]. 北京：北京邮电大学出版社，1996.
[2] Chester I. Barnard, The Functions of the Executive, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1938.
[3] 邹生，刘永清．管理信息大系统方法及其应用[M].广州：华南理工大学出版社，2000.
[4] 周宏仁．电子政务全球透视与我国电子政务发展[A].国家科技教育领导小组办公室编．科技知识讲座文集[C].北京：中共中央党校出版社，2003.
[5] R. N. Anthony, Planning and control systems: a framework for analysis, Cambridge; Harvard University Press. 1965.^NU1