葛延风：以促进社会事业更加健康发展为目标 深化事业单位改革

一、深化事业单位改革的目的是为了促进社会事业更好发展
    大力发展教育、科技、文化、卫生等各项社会事业意义重大。这既有利于社会进步、民生改善，也是保持经济和社会长期健康发展的重要基础条件。改革开放30多年来，我国经济持续高速增长，2011年，人均国内生产总值超过5500美元，已经进入到中上等收入国家行列。从国际经验看，进入到这一阶段后，对各项社会事业的发展要求会更高。
    各项社会事业能否健康发展，影响因素很多。其中最关键的是能否构建一个目标明确、发展稳定、运行高效的服务体系。在我国，承担各种社会事业服务职能的主要是事业单位。目前，全国各级各类事业单位机构总数有120多万家，从业人员总数超过3000万人。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国各项社会事业稳步发展，各级各类事业单位及广大职工功不可没。改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制发展要求，国家更加注重社会事业发展。一方面，不断增加投入，强化服务能力建设，同时，也对社会事业发展的诸多体制及事业单位管理体制进行了一系列改革探索，内容涉及事业单位组织管理方式以及行政管理体制的很多方面。有关改革探索的成效很突出，主要表现为社会事业领域整体服务能力大幅度提升，各级各类机构以及广大职工的积极性全面提高。
    但也必须看到，受多方面体制因素以及一些迫于特定时期特定问题的政策选择影响，我国社会事业发展尤其是事业单位管理和运行中仍存在一些非常突出的问题。比如，在社会事业领域，政府、市场和社会的关系还没有理顺，既有部分领域政府“管”得过多问题，也有部分领域过度利用市场机制问题；受财政体制及行政管理体制影响，城乡之间、地区之间很多社会事业发展还很不均衡；在政府和事业单位关系方面，既有部分领域行政干预过多问题，也有放权过度和约束不足问题；在激励机制选择方面，部分领域鼓励“创收”并允许创收收入与职工薪酬和福利挂钩，导致一些机构行为目标出现偏差，公益性弱化。这些问题的存在，既不利于社会事业的健康发展，也带来了一些社会矛盾。
    鉴于社会事业发展的重要意义、事业单位的重要功能以及当前社会事业领域特别是事业单位运行中的不足，必须在充分总结国内外经验教训的基础上深化改革。改革的目标就是要促进社会事业更加健康发展，更好地服务于国民经济和社会建设，让广大人民群众得到更好的服务。同时，也要让事业单位的数千万职工受到激励和鼓舞，充分调动积极性。
    二、分类是改革的基础
    《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号，以下简称《指导意见》）特别强调了对事业单位的分类，这是顺利推进改革、完善管理、促进相关社会事业健康发展的基础。
    之所以强调分类，一方面是因为社会事业以及事业单位的复杂性远远超过企业等经济组织。我国目前的事业单位包括了教育、科研、文化、卫生以及农林水技术服务、广播影视出版等很多行业，不同行业的内在规律和发展特点差别很大。另外，即使在同一行业内部，也都有不同类型机构，比如教育领域有学前教育、基础教育、职业教育、高等教育等机构，卫生领域有公共卫生机构和不同类型医疗服务机构，科技领域有基础科学研究、应用基础研究、技术开发以及技术推广机构等。即使同一领域内的不同机构，内在运行规律也都有很大差异，不可能用统一的模式进行管理。所以，必须分类组织，分类管理。这也是国际上的普遍做法。
    另一方面，还与我国目前事业单位的实际构成有关。受传统管理体制等多方面因素影响，我国目前事业单位中，除提供教科文卫等公益性服务的机构外，还有一些与政府公共服务目标无关或应通过其他方式进行组织管理的机构。比如，有一些主要承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的机构，还有一些从事生产经营活动、不具公益性、完全可以以企业方式按照市场原则运作的机构。这些机构和人员虽然数量不多，但由于定位不清，带来了不少矛盾，必须通过改革加以解决。承担行政职能的要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，主要从事生产经营活动且不具有公益性的要转制为企业。这样，既有利于更好地理顺政府和市场之间的关系，也有利于集中财力、突出重点，更好促进公益性社会事业发展。
    在分类问题上，还有两点需要强调：一是必须进一步明确分类标准。《指导意见》明确，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类、公益二类。在这方面，过去改革试点中有不少经验教训需要认真总结。另外，目前不少机构往往兼有不同属性的社会功能，对此，也必须在充分考虑不同社会功能属性的基础上予以区分并采取不同处理方式。二是在分类后的管理方式选择也必须进一步细化。比如，义务教育、基础科研、公共卫生等机构都已经明确为公益一类，但这些机构的运行规律有很大不同，不可能按照完全一样的组织管理方式，必须根据各自特点，实施更有针对性的管理。其他不同类型机构也一样。
    三、事业单位改革要重点解决体制机制问题
    事业单位改革，核心是要完善管理体制和运行机制。未来一个时期，需要重点解决以下几个方面的问题。
    第一，理顺政府和事业单位的关系。政府是社会事业发展的责任主体，事业单位则是具体服务职能的承担者。因此，首先要明确政府与事业单位各自的权利、责任和义务。对政府来讲，基本责任主要包括制定合理的发展规划，通过财政投入或其他筹资策略确保事业单位的正常运行与发展，同时，要对事业单位的发展目标、服务质量和价格以及财务收支、资产等实施监管；对事业单位来讲，在获得政府必要经济以及其他政策支持、员工权益得到保障的同时，基本责任是必须完成政府确定的公益服务目标。
    鉴于相当长时期以来，在对事业单位的管理问题上，既存在一些领域管的过多、也存在一些领域放权过度、约束不足等诸多问题，《指导意见》提出的基本思路是推进“政事分开”和“管办分离”。推进政事分开，就是要理顺政府与事业单位关系，行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。“管办分离”的目标是进一步完善管理，不是简单的部门间管理权调整，更多强调的是依法、合规监管，更加突出目标和结果监管。同时，完善不同管理部门之间的协同配合，形成权责对等的管理机制。
    第二，根据不同类型单位特点，改革并逐步完善事业单位治理方式。为确保各级各类事业单位健康运行，必须在分类的基础上逐步完善治理方式。一是要根据不同机构特点，明确活动目标、行为边界以及活动方式，并以严格有效的法律法规予以规范。赋予事业单位一定自主权，但赋予什么自主权要充分考虑国家和社会目标以及机构特点差异，并且要建立有效的约束机制。二是要完善决策机制。相当多事业单位直接服务于社会公众，需要逐步建立以理事会、董事会等为主且具有广泛代表性的集体决策和监督机制，同时强化公开、透明和问责。特殊类型事业单位可采取特殊管理方式。三是要完善管理方式。事业单位需要突出国家和社会目标，政府按社会目标规范机构，机构按既定目标规范内部活动方式和员工行为，不宜过分强调“对内负责”。职工权益保护属另外范畴。
    第三，完善评价体系和激励、约束机制。如何评价事业单位绩效是直接关系社会事业发展目标和事业单位行为方式的重要问题。需要特别强调的是，事业单位承担的是公益服务职能，主要目标是创造非物质财富、提升社会资本、促进社会公平等。所有这些与企业目标都有很大差异。因此，对事业单位的绩效评价绝对不能象对企业那样以经济和财务指标为主，而是要看既定投入水平下相关社会事业发展和国民福利的改善状况。
    事业单位及广大职工是政府公共服务职能的执行者，其自身也有利益诉求，需要受到合理保护。因此，建立并完善激励和约束机制以充分调动职工积极性和创造性也是需要重点解决的问题。从国际经验看，需要根据不同类型机构特点，建立合理的薪酬和福利制度、人事制度以及考核、问责、奖惩制度等。由于事业单位差异性大，激励机制的设计很难有统一模式。但有一点需要强调，对事业单位的激励和约束，需要更多突出相关事业的目标完成情况、成本和费用控制状况、公众福利改善状况以及公众满意度等，绝不能把服务提供者的利益简单与服务收入等挂钩，以避免利益目标冲突。在这方面，过去有不少教训需要总结。
    四、注重综合配套，稳妥推进改革
    顺利推进事业单位改革并实现社会事业大发展、人民群众得实惠、广大职工受鼓舞的目标，改革的方式方法选择也很关键。
    第一，要在增加政府投入的同时，同步推进运行机制的改革和调整。近年来，国家对社会事业的投入大幅度增加，未来，还会进一步增加。在增加投入的同时，必须着力扭转过去一段时期因投入不足等因素所导致的一些运行目标和方式扭曲问题。重点是明确服务属性，规范财务收支和资产管理，建立更加合理的收入分配制度，以充分调动事业单位和广大职工提供优质服务的积极性。
    第二，要处理好宏观指导和地方探索的关系。事业单位改革涉及面大，需要充分调动各方面的积极性，尤其是要鼓励地方积极探索和试点。但必须强调的是，各种社会事业发展都有其内在规律，同时，地方利益与国家利益、社会利益之间也并非永远一致和统一，因此，强化顶层设计和对地方改革探索的指导，建立“试错”和“纠错”机制意义重大。
    第三，要平衡好各个方面的利益关系。事业单位改革涉及机构和人员众多，有关改革也是整个国家经济和社会体制改革与建设的重要组成部分。因此，改革过程中必须注重利益关系的平衡。比如在薪酬制度、人事制度以及社会保障改革方面，既要平衡好事业单位与其他公共部门之间的关系，也要平衡好不同领域事业单位之间的关系。另外，还有一部分从事生产经营活动的机构要逐步转制为企业，虽然总量并不大，但也必须处理好社会保险关系衔接等大家关注的利益问题。对此，《指导意见》都提出了明确的思路和要求，需要在实施过程中不断完善操作性政策。
    除了上述几个问题外，推进事业单位体制改革，促进社会事业健康发展，还需要其他相关体制的不断改革和完善。比如要进一步推进财政体制改革，尤其是完善转移支付制度，促进城乡之间和区域之间社会事业均衡发展。还要进一步改革行政管理体制，以强化宏观规划，实现不同社会事业之间的协调发展，促进同一领域不同机构之间的分工协作。
    （作者系国务院发展研究中心社会发展研究部部长、研究员）