“居站分离”实践与城市基层社会管理创新

【内容提要】 “居站分离”意在通过社区居委会去行政化减负，培育社区自治力。在制度变迁实践中，“居站分离”却出现了两个走向：社区工作站行政工具化和居委会边缘化，以及社区工作站准市场化。形塑“居站分离”实践走向的力量是基层社区参与者之间的主体互动。“居站分离”在实践中并没有超越传统的城市基层社区行政化垂直整合所产生的“体制障碍”，而如何协调基层社区中两种居民自治组织的利益关系却成为一个全新的议题。城市基层社会管理创新点不在于社会自治能力的行政培育，而在于基层社区行政管理政治体制的改革。
    【关 键 词】城市基层 社会居站分离 居民自治
    改革开放以来，中国城市基层社会管理体制从单位化逐渐向社会化转型。在转型过程中，“行政整合过度与社区自治能力不足”日益成为城市基层社会秩序建构的现实困境。面对此问题，学界通常形成两个不同的分析理路：一是认为原因在于基层社会管理组织的能力不足，无法承担单位组织转移出来的社会任务。主张国家权力下沉，放权到居委会等社区组织之中，即通过体制内部的权力优化重组以推进社会管理发展。二是认为原因在于基层社区自治能力缺乏，认定国家权力过度干预是基层社会管理困境的制度根源。主张通过公民社会的生产带动基层社会自治力量成长，对基层政权构成民主压力，同时实现基层社会的自我管理。
    这两种思路在目前的城市基层社会管理创新实践中，主要体现为两个趋向，即“网格化”与“居站分离”。网格化是一种基于数字信息技术上的城市治理术，主要关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，通过数字技术服务平台在城市基层社会建立高效的问题解决机制。该模式试图通过技术治理的手段来打通国家基层社会管理中的权力与责任配置不对称格局，从而建立起高效的社会问题反馈与解决渠道，实现社会管理的高效性。通过网格化，社会管理部门可以更好地对社会秩序进行控制。不过网格化模式在社会管理实践中面临着很强的现实制约性：一方面管理网络的编织及运行潜藏着行政成本膨胀的风险，难以普遍推广且运行持久性令人质疑；另一方面基层社会网络化管理通过责任细分、行政权力直达，可能导致行政力量的强化，而弱化社区自我管理传统的生成，对社区自治的进程产生消极影响。①所以在基层社会管理创新实践中，“居站分离”成为很多地方政府主管部门进行“基层社区去行政化”的另一个重要尝试。本文则以此为切入点，试图就如下两个问题进行讨论：(1)在实际运行过程中，社会工作站所面临的制度制约及社会基础是什么在此基础上，笔者进一步延伸思考(2)，即反思“居站分离”在城市基层社会自治过程中的功能神话。
    “居站分离”的实践走向
    
    回溯中国城市基层社会管理体制历史演进过程，基本轨迹是从单位制到街居制再到社区制，而“居站分离”则是在社区制治理结构基础上的进一步改革与调整。所谓“居站分离”是指在基层社会管理中，将社区居委会和社区工作站分离开来，从而在社区党组织、社区居委会以外，设立街道行政服务社区工作站，承接从居委会剥离出来的行政性管理工作。而居委会则主要从事居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的工作，凸显其作为居民自治组织的职能。“居站分离”改革开始于2005年，最初是深圳开始试行。到2006年，全国很多城市社区开始模仿实行居站分离改革。催生“居站分离”改革的动机在于试图解决城市基层社会中“行政整合过度与社区自治能力不足”的问题。所以从基层社区制度改革的理论设计上来说，居委会从行政事务中抽身，进入网格化管理模式之中，主要任务是代表社区居民意见和利益，发现基层社会问题，处理基层社会矛盾，体现居委会的自治地位与自治功能。而社区工作站则承担政府社会管理部门交办的工作，同时与居民委员会协调好关系。因此，在这个意义上，“居站分离”后，城市基层社会管理格局将会出现一定程度的重构：一是城市基层社区里新增加了一个主体组织，即社区工作站；二是居委会回归居民自治组织，而社区工作站主要承担政府行政职能；三是社区工作站独立于社区居委会之外，并列而设；四是社区工作站与居委会之间的关系是相互支持与配合，但社区工作站属于政府工作机构，居委会属于群众自治组织。②
    在城市基层社会管理改革过程中，“居站分离”的管理成效依赖于两个重要条件：首先是要有一支能够从事专业社会工作站服务的人才队伍：一方面以承担居委会剥离出来的社会行政事务；另一方面充实到城市基层社区中，从事社区社会工作，参与基层社会秩序的建构。其次要对基层社区中不同参与主体之间的利益关系与权责进行清晰的界定，否则将会导致“居站分离”在实际管理中流于形式，达不到改善基层社会管理状况的效果。因此，不同城市根据自身的实际情况，在“居站分离”实践中进行了多种形式的尝试，发展出“一站多居”，“一站一居”，“一口式居站分离”等多种形式。笔者以为，这些形式可以归纳为两种主要走向：
    第一个走向是社区工作站日益行政工具化与居委会再度边缘化。“居站分离”改革初衷虽在于为居委会减负，但实际属于一种基层民主化尝试。“居站分离”改革的假设判断是通过居委会功能减负而使其能够专司基层民主化，从而推动社区自治的实现。不过在笔者看来，这种假设并没有准确把脉城市基层社区中“行政化过度且自治力不足”的症结所在。对于城市基层社会而言，民主化实践与乡村存在着差异。单位体制改革后，城市基层社区多为商品房小区，是陌生人的集中居住区。所以与乡村不一样，城市基层社区中居民基本经济利益与其居住空间多是分割的。因此从居民参与上，农村的村民自治与城市基层社区自治之间存在着很大的不同：首先是参与动机与目标上，前者参与重视村干部选举，期望通过政治权力来改变经济社会利益配置格局；后者却普遍存在着所谓的“政治冷漠”，③更关注自身居住环境及生活福利的改善。其次在自治参与的社会基础上，前者是在乡村熟人社会的基础上展开的，而后者则更多是在商品房社区组成的陌生人社会中进行的。最后在影响社会管理政策输出机制上，前者多寄希望于村干部选举，通过政治权力配置来影响政策；但后者对政治性选举并不热心，他们影响政策输出的机制更为多样化和社会化。正是基于上述特征，有学者认为中国乡村的村民参与倾向于一种“政治参与”，而城市基层社会的居民参与则属于一种“社会参与”。④
    在这样的现实背景下，“居站分离”在将居委会社会行政事务功能转移给社区工作站后，带来了实践结果却是双面：一方面社区工作站实际演变为街道办的下属机构，行政工具化趋势明显。比如深圳市龙岗区的“居站分离”改革实践中，社区工作站几乎包揽了除经济管理职能外，与其工作手段相适应的绝大多数事务，像社区综合管理、安全、法制、人口计生环境卫生和社保等等具体工作往往都落到了工作站头上。正如有学者所言，在城市基层社会管理中存在着一种漏斗效应，城市基层社会既是社会矛盾集中区域，同时也是各级政府社会管理任务转移最后层级。⑤在城市社会管理中，政府部门将要完成的具体事务层层下沉至末端的基层社区一级，但解决问题的出口只有那么小，于是，社区工作站往往会不堪重负。另一方面居委会再度边缘化。“居站分离”意在剥离居委会的行政事务、福利性事务以及社会化服务等内容，从而使社区居委会回归居民自治组织的本来属性。可是如上文所言，在“居站分离”改革之前，居委会组织的行动就一直处于一个两难境地：一方面行政下派任务繁重；另一方面就是居民的认同感与参与度不足。在实地调研中，我们发现，居站分离改革后，在居委会属地化和兼职化的背景下，居委会工作不再是一种职业，而是一种义务性、参与性的公益工作。社区居委会成员多是直接选举产生，不再拿政府工资，只拿少量补贴。所以很多居委会成员愿意留在社区服务站工作，因为社区服务站成员有稳定的收入来源。在街道办层面社会管理体制尚未改革的情况下，如何应对改革后社区居委会能力弱化、边缘化，甚至空心化的走向，是“居站分离”实践中需要我们深入思考的问题。
    第二个走向是准市场化，即通过政府购买，社区工作站(也有称为社会工作站)提供服务的方式在政府与社会组织之间形成新型的契约合作关系，建构所谓的“政府推动，民间运作”的基层社工服务体系，为城市基层社会管理去行政化奠定基础。在这种“居站分离”改革实践中，社区工作站并不是扮演街道办的行政工具，也不是简单承接居委会剥离的职能，而是以民办非营利机构的身份，与社区党支部、居委会合署办公。在基层社会管理实践中，社区工作站依据“政府购买岗位服务，项目委托，以及费随事转”方式获取行动资源。社区工作站工作人员通过社会招聘及居委会选拔两种方式进行组建，依托居委会等基层组织，将社工人员派驻到不同社区中参与基层社区的管理。从这个意义上来说，此种“居站分离”在管理实践中不再局限于基层社区管理体系内部的权力重组，而是释放资源和部分权力给社区中的社会组织，而且居站之间的关系也不再相互替代的，而是相互合作补充的关系结构。以天津市北仑里社区的“居站分离”改革为例，街道办依托社区工作站和居委会，将社区居民每400户划分为一个网格，每个网格配备1名社工人员和派出所警员，并在楼道内进行公示。
    需要强调的是，此种“居站分离”改革推动下而出现的社区工作站(社会工作站)与通常意义上的社工事务所(社工服务站)虽然在性质上都属于民非组织，但却存在着较大的差异：首先在服务对象上，前者针对的是社区全体居民；而后者在服务对象上是完全开放的且主要面对的是弱势群体或行为偏差者。而且服务对象既可以是社会人，也可以是企业单位人；既可以是个体，也可以是机构；其次在服务内容上，前者通过与居委会合署办公，在开展项目运行的同时，也承担社区中社会行政性事务，比如流动人口管理，社区治安等方面的工作，积极参与基层社会管理之中；而后者则是相对独立性的服务机构，主要通过项目委托运行的方式来从事社会管理相关事务及项目的开展。而且前者通过在社区常设社工站，从而制度化长期参与基层社会管理事务之中，而后者虽然也有派驻到社区的，但多根据项目运行的开始及结束来决定其参与时限。再次在资金来源上，前者往往纳入政府财政预算，由地方财政局直接拨款；而后者则多是通过政府项目委托的方式获取资金，一方面需要招标竞争，另一方面资金来源渠道单一且具有一定的不确定性。最后在基层社会管理参与方式上，前者采用专业社工与居委会工作人员相结合的方式从事治理事务，而后者则多由专业化社工直接承担社会管理的相关事务。
    “居站分离”准市场化走向属于一种中间路线，通过引入社会力量来分担基层社区居委会的行政压力，这样既可以一定程度地避免居委会因功能剥离而导致的边缘化风险，以及改革所带来的利益冲突，也可以防止社区工作站演变成为依附于街道办的行政工具。笔者以为，形塑“居站分离”准市场化轨迹的现实力量有如下两点：(1)专业化社工机构发展滞后，使理论设计上的“居站分离”模式在实践中没有较为充分的社会力量支撑而难以展开。根据统计，截止到2011年3月，全国共有78家专业社工机构，绝大部分位于南方，仅深圳与上海两市的社工机构约占全国的77％，其中深圳有25家，上海有35家。另外有广州4家，东莞4家。⑥笔者所在的天津则没有专业化社工机构。不过，即使在社工发展较好的深圳，“居站分离”改革轨迹虽然较为恰合制度设计的逻辑，但由于社工支撑力量的不足，导致社区工作站与居委会在工作量形成了冰火两重天的境遇——社区工作站工作量大但资源匮乏，居委会无所事事且日益边缘化。
    更重要的原因在于(2)基层社会管理参与者之间相互妥协的结果。政策过程理论告诉我们，政策制定过程中，参与者的利益取向与资源动员能力是影响政策走向的重要因素。所以很多政策的出台往往不是行动理性计算的结果，而更多是参与政策制定的各方力量或支持联盟相互博弈妥协的产物。⑦笔者将基层社会管理的参与者区分为生计型参与者和权责型参与者两类。生计型参与者是指利益直接嵌入在基层社会之中的行动者(个人和组织)，主要包括社区居民，居民自治组织业主委员会，社区公共服务提供者物业公司，提供社区居民日常必需服务的企业组织等机构。权责型参与者主要是指那些基于职业分工而非生计依赖目的而参与基层社区管理的行动者，如区级政府职能部门，街道办事处，公共设施维护部门，如环卫、道桥建设部门等。作为一个重要的参与主体，中国基层社会管理中的居委会角色比较特殊：一方面居委会在空间上多在社区内部，而且“指导、监督及建议等”管理工作又需要获得社区居民的参与和认同，才能顺利地完成自上而下交代的行政性事务。但另一方面又被实质认定为是政府的延伸和派出机构，承担大量的行政性事务，其行动资源主要来自于行政拨付和授权。因而据此，我们可以将居委会组织界定为权责型参与者。⑧但是，“居站分离”理论上所设计的改革路线实际就是将居委会组织由权责型参与者转变为生计型参与者，所以如何处理居委会角色转换而引发的利益冲突无疑成为影响政策走向乃至效果的重要变量。在实地调研中，我们发现，准市场化的路线较容易得到基层社会管理参与者的配合与响应。相反，第一种走向则容易招致居委会成员的抵制，影响居站分离改革的实际效果。
    “居站分离”制度变迁中的主体互动与居民自治
    
    社会学历史制度主义的研究已经证明，制度是当下具体事件和政治斗争的产物，⑨这表现在两个层面上：(1)制度创设是一个充满冲突的信念与认知达成过程，并非仅仅是一个效率达成的过程；(2)制度创设后在实践过程中并非就能够为行动者所普通接受认可而静态地扮演行动者行为规则的角色，它往往依然是冲突斗争的焦点。因而无论是文本制度创设的过程，还是制度实践的过程都会关涉到不同的利益行动者(群体或个体)。这些利益行动者的集结及其所面临的行动环境构成了布迪厄所言的“场域”。制度变迁是在“场域”中发生的：(1)行动者在一个场域内互动大幅度增加；(2)场域内部开始出现行动者之间的统治结构或联盟；(3)行动者之间的交流大量增加；(4)行动者相互之间都形成了对对方存在的明确认知。⑩制度变迁的过程，既不是简单地“效率追求”过程，也非只是经济社会学所言的“合法性需要”过程，而更多是“权力冲突”过程，正如尼尔·弗雷格斯坦所言，制度变迁从来“就是一个政治过程，而非一个有效过程”。(11)
    这个原理在“居站分离”改革实践中得到了鲜活的展示。可以说，“居站分离”改革过程事实上在城市基层社会形成了一个制度变迁场域。在这个场域中，不同参与者的利益取向是不同的，而这种利益分化事实直接影响到城市基层社会管理的绩效。如上文所言，笔者将城市基层社会管理的参与者区分为生计型与权责型参与者两类，不同参与者利益分化可参见下表。

在“居站分离”制度变迁过程中，基层社会管理参与者会基于不同的利益需求而处于互动之中。正如有学者指出的，“管干不分”，“综合执法难以开展，联合执法难以协调”以及“政府部门争权夺利”是基层社会管理面临的最迫切需要解决的现实问题。“居站分离”管理效果如何改变过去基层社会管理中权责利不对等的格局。在行政垂直整合式社会管理体制下，政府职能部门“权大责小”，街道办事处和居委会“权小责大”，这种权责错位的结构是影响城市基层社会管理创新的关键所在。(13)在笔者看来，除了政府行政管理体制内部权责利配置外，城市基层社会管理创新另一个重要的考量指标在于“居站分离”真的有利于“居民的自治能力”培养吗?“居站分离”改革目的在于剥离居委会的行政功能恢复其应有的自治角色。不过，在社区中，还存在着另外一个居民自治组织，即业主委员会。在“居站分离”制度变迁实践中，如何协调好两种“自治组织”之间的互动则是关系到基层管理效果的关键。按照胡锦涛总书记的讲话，基层社会管理创新方向是强化社区自治，实现基层社区的自我管理与自我约束。支撑社区自治的两种制度设置是社区管理体制与社区服务体制。在“居站分离”之前，这两种制度功能是由社区居委会承担的，居委会属于监督和指导业委会工作的机构。那么“居站分离”后，居委会自治化的过程中，则面临着与业委会关系重构的问题。比较而言，社区居民委员会与业主委员会之间既有共同点，也有很强的差异：
    1.就共同点来说，两者都属于社区自治组织，但却面临着居民参与度不高的挑战。目前而言，无论是居委会还是业主委员会，在居民参与上呈现如下几个特点：(1)参与主体单一，多是老年、妇女或儿童参与；(2)参与范围狭窄，经常表现为结果式参与；(3)参与过程缺乏连贯性，展现出来的是一种零散式参与；(4)参与途径不广，被动式参与明显；(5)参与手段传统，缺乏有组织的参与；(6)参与随意性较强，整体性和连贯性较差。(14)
    2.两者之间的差异主要表现在：(1)居委会是政府为降低管制成本而将社会管理权能延伸到民间基层的监管制度，并非居民基于建立交往联合体的要求而设立的，它是按照政府政策安排设计的；业主委员会虽然也多是权责型参与者推动下成立的，但业主委员会的成立和选举的全过程都是民间化的：从业主大会的发起及选举筹备工作，到表决业主大会议事规则、物业管理规约和选举产生业主委员会；(2)居委会选举与业主委员会选举是目前两种基本的城市社区选举，但前者由政府主导，后者由社区范围内的业主自行组织，其过程和结果则显现出两种极端的反差：前者在政府资源支持下能顺利展开，后者的组织成本和决策成本却极为高昂；(3)行动力差异，尽管社区居委会和业主委员会都面临着参与度不足的问题，但居委会属于准政府机构，掌握满足居民服务需求的权责，同时有政府在资源及政策的支持，使其在城市基层社会管理过程中具有一定的行动力；而业主委员虽然是居民利益表达的组织机构，但在基层社区管理实践中，因为缺乏资源，如果没有强势权责型的支持，根本无法对基层社区管理的各方参与者(权责型和生计型)形成约束力，而无法实现自身的自治。
    因而“居站分离”后，如何处理好社区中同时共存的两种自治组织之间的关系，建立有效的利益整合机制，直接关系到城市基层社区管理的走向：既要避免居委会行政职能撤出后可能导致的社区自治危机；同时也要预防居委会角色转换过程中，与业委会之间发生矛盾与冲突，进而影响城市基层社区的治理。
    结语
    
    城市基层社会管理创新是一种制度创设，但更是制度变迁的实践事件。在这样的实践中，城市基层社会自治实现既有体制性障碍，更有现实利益格局重构所带来的制约。从单位制到街居制再到社区制，城市基层社会管理体制的调整实质就是政府职能“外包”主体不断转移的过程。换言之，从全能政府下的“单位办社会”到政府职能社区化，城市基层社会管理创新也总是在“秩序控制(维稳)”与“社会服务供给(维权)”，以及“部门利益”与“公共利益”之间举步维艰。不过，在城市基层社会秩序建构中，一个基本的共识是在制度创设上必须由原来的政府包办走向政府社会(以及市场)共治的社会治理格局。因此为“社区居委会减负，培育社区自治能力”几乎成为各个城市进行基层社会管理创新的共同方向，于是出现了公司化，社站内置，居站并行以及居站分离等多种社区治理模式。但正如本文所分析的“居站分离”一样，在制度变迁实践中，所有这些在最基层社区层面上的“小打小闹”根本没有顾及到现实基础，也没有理顺基层社会管理中的各种利益关系：一方面“权威主义行政体制惯性和民间资源的缺失迫使各政府职能部门建立排他性的行政系统，吸纳所有社会资源和权力，并垄断性的提供公共服务和开展社会管理”；(15)另一方面城市基层社会管理参与者都具有不同的利益偏好。无论是处于强势地位的权责型参与者，还是处于相对弱势的生计型参与者，他们都是具有独立偏好的利益主体，在基层社会民主压力无法形成的情况下，“现行科层体制为利益主体自我扩张和投机提供了坦途”。所以，通过对“居站分离”实践走向的分析，我们发现，基层社会管理创新点或许不在于社会自治能力的行政化培育，而在于基层社区管理政治体制的改革。
    注释：
    ①田毅鹏：《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。
    ②李璐：《制度与价值：解读社区组织管理创新的两个视角》，《云南行政学院学报》2010年第2期。
    ③熊易寒：《社区选举：在政治冷漠与高投票率之间》，《社会》2008年第3期。
    ④托马斯·海贝勒，君特·舒耕德：《从群众到公民—中国的政治参与》，张文红译，中央编译出版社，2009年，第6-15页。
    ⑤转引自《社区管理服务体制现状调查》，《南方日报》2010年10月20日，http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2010_10/20/2839492_0.shtml。
    ⑥数据来源：http：//www.pure-edu.com/sg/Chinese/workers_disp.asp?id=695。
    ⑦保罗·A.萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)：《政策过程理论》，彭宗超等译，三联书店。
    ⑧王星：《利益分化与居民参与：转型期城市基层社会管理困境及其理论转向》，《社会学研究》2012年第2期。
    ⑨Kathleen.T.2004.How Institutions Evolve: The Political Economy of skills in Germany, Britain, the United States, and Japan. Cambridge University Press.p.26.
    ⑩高柏：《中国经济发展模式转型与经济社会学制度学派》，载道宾主编《经济社会学》，上海人民出版社，2008年。
    (11)尼尔·弗雷格斯坦：《市场的结构》，上海人民出版社，2008年，第8页。
    (12)具体讨论可参见王星《利益分化与居民参与：转型期城市基层社会管理困境及其理论转向》，载《社会学研究》2012年第2期
    (13)(15)卢爱国：《使社区和谐起来：社区公共事务分类治理》，华中师范大学博士论文，2008年。
    (14)宋雪峰：《五里模式：政府培养社区居民参与的新路径》，《党政论坛》2009年第8期。
    【作者简介】王星，社会学博士，南开大学社会工作与社会政策系副教授。天津，300071