加快推进央地财政关系改革

    加快推进央地财政关系改革，是调动地方政府推进供给侧结构性改革积极性的关键制度安排。下一阶段应适度上移部分事权和支出责任，赋予地方政府相应的财权，完善地方税体系，保证地方政府履行职责的财力需要，建立起相对稳定、激励约束相结合的央地财政关系
    党的十九大报告将央地财政关系改革放在财税改革的首要位置，明确提出要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。这为下一阶段的财税改革明确了重点，指明了方向。
    加快推进央地财政关系改革，是调动地方政府推进供给侧结构性改革积极性的关键制度安排。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方职责和权限的划分虽然作了框架性规定，但比较粗放，在实际执行中逐步暴露出政府职能和事权范围界定不明确、政府间责权划分不清晰、地方税体系建设严重滞后等弊端。特别是随着财权的上移和事权的下移，以及财政转移支付制度不够规范，地方政府尤其是基层政府的财力和支出责任严重失衡，财政入不敷出，累积举借了规模不小的政府性债务，既增加了地方财政风险，也影响了地方财政经济发展的积极性。适应供给侧结构性改革的需要，下一阶段应加快调整和完善央地财政关系，适度上移部分事权和支出责任，赋予地方政府相应的财权，完善地方税体系，保证地方政府履行职责的财力需要，建立起相对稳定、激励约束相结合的央地财政关系。
    当前，预算管理制度改革和税收制度改革均已取得明显进展。相比之下，央地财政关系改革明显滞后。一方面，从逻辑关系来看，明确界定政府与市场的边界属于深化央地财政关系改革的前提和基础，作用至关重要。当前，我国政府职责范围还不够明确，政府与市场、政府与社会发挥各自作用的边界还需要进一步厘清。另一方面，在全面深化改革过程中，中央与地方财政关系改革牵涉到政府、市场、老百姓的利益关系，牵涉到各级政府的利益关系，每一项任务都面临不小的挑战，这也就注定了改革的复杂性、艰巨性。
    理顺政府间财政关系，首先要明确划分政府间的职责和权利。负有什么样的责任，就应该有相应的权利，取得相对称的利益。
    首先，政府职能和事权范围要明确，财政配置资源的范围应主要限定在维护国家主权和政权运转，调节收入分配，维护社会公平正义，均等化提供基本公共服务，调节社会总供求关系，维护宏观经济稳定等职责。
    其次，中央和地方政府的事权与支出责任要清晰。中央负责全国、全局的大事，协调跨区域、跨省事项；省级政府能做的事尽量划给省，市县政府能做的事尽量划给市县，省级政府负责跨市县、省域内事项。中央和地方按照事权划分，承担或分担相应的支出责任。
    再次，要赋予地方政府相应的财权，使地方政府享有必要的税收政策制定权和税种选择权。在可能的条件下，经过审批，中央可考虑允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，以便地方政府筹集适量的用于履行事权的资金，实现责与权的统一。
    理顺政府间财政关系，有利于实现区域间财政能力基本均衡。因为，这是实现基本公共服务均等化目标的关键制度安排。为此，要进一步完善政府间转移支付制度，加快建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系；规范并减少专项转移支付，降低对地方政府的配套要求，重点将专项转移支付用于重点领域；探索建立省间和市县间横向转移支付制度，规范和增强横向平衡机制。
    新一轮央地财政关系的调整要将财政法制建设作为关键一环，认真落实财政法定的原则，严格通过立法将改革重新确定的央地各自的责权范围、运作方式等明确下来，使中央与地方政府之间形成法定的责、权、利关系。
    （作者系财政部财政科学研究院研究员）