论旅游市场价格的政府监管

    四、旅游市场价格乱象的政府治理
    政府的担当就在于其必要的、及时的、适度的干预，因为“政府拥有其他组织所不具有的强制力”[9]。这是政府存在的价值和责任政府的核心要义。
    (一)建立旅游价格政府执法的裁量基准
    为克服旅游价格执法的裁量权不作为和滥用问题，建立旅游市场价格政府执法裁量基准实为有效应对举措。“近年来我国各地各级行政机关纷纷推出各种裁量基准，就是旨在通过设定一种规则细化的裁量权形式标准，以加强对裁量权的规范和控制。”[10]
    旅游商品具有多样性和差异性的特点，这种多样性和差异性给旅游产品的统一价格监管带来了困难，《价格法》严格限定了政府限价和政府指导价格的范围，物价部门不可能为所有的旅游商品制定一个政府指导价格的标准体系，这就需要对旅游市场价格的监管走上裁量基准治理的“第三条”道路：建立旅游市场价格的行政裁量基准制度。这种功能主义的裁量基准既能防止旅游商品价格执法的恣意，又能保持旅游价格行政执法灵活多变的品格。《价格法》基于对各类商品和服务的价格规制，不可能详尽、周全和具有针对性，旅游产品价格的监管规则大可求助于针对性、适用性更强的行政规则。美国学者戴维斯指出：“并不能将期望寄予法律的颁布，而在于比法律更为广泛的行政规则的制定。”[11]即在《宪法》精神和《价格法》原则和规定的规制下，依据本地区旅游产品的功能和特点制定本地区旅游价格执法的裁量基准，并建议由政府法制部门会同物价部门制定旅游价格执法的裁量基准。
    (二)实施旅游市场价格监管的综合执法
    综合执法的制度生成源于多头执法、执法缺位的体制弊病，这种弊病又造成了行政管理的失灵。为克服多头执法、执法缺位的问题，1996年以来，“对相对集中行政处罚权的规定才正式拉开了我国行政综合执法机制改革的序幕”[12]。
    旅游市场涉及面广、差异性大，“随着现代旅游的发展，逐步形成了内容丰富、种类繁多的旅游产品结构”[13]。旅游市场涉及形形色色的商品和服务，牵涉到旅游、物价、工商、质检、卫生食品、交通运输、城管等多个政府执法部分，基于其衔接与协同的不畅，存在多头执法与缺位执法的情形实属在所难免。就旅游市场商品与服务价格而言，物价部门、农业部门、卫生食品部门、工商部门都有一定程度的管辖权，由此产生旅游产品价格的积极冲突与消极冲突，执法部门究竟是采取缺位或是多头的执法姿态，根本取决于趋利避害的利益部门化动机。旅游市场价格的综合执法无论采取权力配置或是机构调整或是其他什么样的类型化改革，都必须实现政出一门的结果，而不是对行政机构和职权的简单的形式合并来代暬综合执法的核心要义。类型化的改革也会因为政府部门价格监管的层级而有所差异，旅游价格执法监督层级较高的宜采用机构调整的方式，层级较低的宜采用权利配置的方式。综合执法不得动摇旅游业行政机关职权法定的法则，从专业性角度来论证应以物价部门为主而不是旅游行政部门为主。
    (三)构建依据商业公序良俗形成价格的政府裁决机制
    建立公益和基本保障性消费价格控制机制是政府的重要经济职能，《中华人民共和国价格法》第18条列举了政府定价和政府指导定价的五种情形。旅游消费不属于基本消费，有关门票、旅行社价格、餐饮住宿价格等，也基本不涉及政府价格管控的范围；但是旅游相关市场却是全面的，游客到一景点和城市，其交易范围基本涵盖全部商品和服务的目录。
    “依据商业公序良俗的价格机理而言，这一依据应来自成本核算惯例的公序良俗。”[14]旅游市场商品价格应有理有据，价格有差异但是不能脱离价值规律。游客无论是住宿、购物还是餐饮，这些旅游商品的价格应由市场形成，但不能任市场的妄为。一只青岛大虾的价值特定，3元5元可能10元一只尚在情理之中，但是38元一只明显超出心理的预期。当物价部门遭遇类似这样的投诉反映时，如若餐前餐后商家一直声称38元一只青岛大虾价格，物价部门不能适用价格欺诈进行治理，也应当对非属政府控价的商品和服务价格建立依据成本核算惯例的公序良俗进行价格限制。在成本价格基础上加上合理的平均利润构成旅游商品定价的基础，可以浮动但不能随意妄为。成本核算的公序良俗还包括对旅游市场捆绑式销售，自营与兼营旅游产品的治理，如对没有类似明码标价的旅游消费服务成本推定。政府应依据商业公序良俗的价格机理进行合法合理性判断，在此基础上选择是否适用价格管控措施。
    

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