中国包村运动的异化与扶贫体制转型

    新一届中央政府成立后，其亲民作风广受好评，特别是严厉打击腐败、严格控制三公消费、密切联系群众等举措深得民心。然而，在具体的政策实践中，一些地方政府由于懒政、缺乏创新意识，导致采取的具体措施新瓶装旧酒，形式主义严重，使中央政府的惠民政策难以落实。其中，近两年在各地重新复兴的包村运动严重背离了现代行政规律，成为某些地方政府领导政绩竞赛的工具，加剧了权力的异化，需要引起中央政府的高度重视。
    一、中国包村运动的历史及其复兴背景
    包村运动的前身是计划经济时代建立的驻村制度，当前很多地方还将包村叫做驻村。驻村制度的建立与当时的时代背景紧密相关。由于新中国成立初期中国采用了前苏联式的中央集权和计划经济体制，为保证重化工业的资金来源和城市居民的粮食供应，中国也采用了前苏联式的工农业剪刀差政策进行了资本积累。为保证经济计划的落实，中央政府除推进人民公社体制，逐步建立城乡二元分割的户籍体制外，还通过驻村制度进一步加强了对农村经济、社会的控制。驻村干部与村民同吃同住同劳动，与农民打成一片，既要化解农民对人民公社体制、二元户籍体制、大跃进政策和工农业剪刀差政策的不满，维护社会稳定，也要积极地组织农民贯彻中央政府的各项政治、经济政策，传达中央政府的各项文件、指示精神，把农村纳入计划经济体系中。驻村干部的另一重要职能是指导农民发展农业生产，增加国家粮食供应(欧阳静，2012)。[1]驻村制度的建立除了现实的国情需要外，也有意识形态原因，因为中国共产党取得革命胜利的一个重要法宝是群众路线，即密切联系群众，从群众中来，到群众中去的优良作风。驻村制度继续发扬了革命年代的这个优良传统，通过深入基层，了解基层，与人民群众打成一片，维护了官民之间的密切联系。在这一阶段，政治挂帅的现实国情决定了驻村运动政治目标优先，体现了中央政府对农村政治控制和动员能力的强化。由于当时“极左”的经济发展政策、政治路线，驻村运动对农村的控制越强，对中央政府政策的执行越彻底，其对农村造成的危害就越大。无论是“大跃进”造成的大饥荒，还是“文化大革命”造成的各种悲剧，都与政府的过度集权，对社会的超强控制紧密相关。随着计划经济体制在中国的衰落，市场经济在中国的复兴，联产承包责任制在中国的推行，村民自治的推进，中央政府对农村的控制逐步减弱，驻村干部制度逐渐淡化，丧失其存在的必要性。
    然而，随着上世纪90年代末中国农村社会矛盾的激化和部分地区相对贫困问题的凸显，包村运动在中国一些地区重新复兴。在上世纪90年代末，随着土地制度改革红利的基本耗尽、乡镇企业的急剧衰落、东南亚金融的突然爆发，中国很多地区农民的收入增长停滞，但政府机构的持续膨胀、三公消费的不断增加、分税制的实施却使他们的负担不断加重，导致官民矛盾不断激化，群体性事件多发，严重影响社会稳定。而城乡之间、区域之间经济差距的不断扩大也使中西部地区、贫困地区的农村日益萧条，相对贫困问题凸显。在农村精英大量外流，基层政府组织涣散，农村缺乏自我发展能力的情况下，一些地区重新复兴了包村运动，希望通过政府的强势介入减少农村贫困问题，稳定农村。但这次包村运动与毛泽东时代的驻村制度有很大不同。首先，覆盖范围不同。计划经济时代的驻村运动覆盖面广，是计划经济的有机组成部分，但这次包村运动由地方自主决定，主要在贫困地区实施，范围较小。其次，对包村干部的要求不同。计划经济时代要求包村干部与村民同吃同住同劳动，长期驻村，但这次包村运动除少部分地区要求包村干部长期驻村外，绝大部分地区以任务为导向，包村干部不需要长期驻村。再次，包村干部与村民的关系不同。在计划经济时代，包村干部与村民关系密切，基本能与群众打成一片，但这次包村运动是在中国行政机构逐步科层化之后实施，包村干部由外部嵌入，主要与村干部接触，与村民关系不密切。再再次，包村的目标有差别。在计划经济时代，包村的主要目标是实现政府对农村社会的全面控制，贯彻国家意志，政治目标优先。但这次包村运动包括维稳和扶贫两大目标，二者都很重要，基本处于平等地位。最后，包村的资源流向不同。计划经济时代驻村的目标是为城市化、工业化贡献出更多资源，包村强化了农村资源向城市的单向流动，但在这次包村运动中，政府已经有意识地向贫困农村注入资源，使部分资源逆向地由城市向农村流动。应该说，这次包村运动范围比较小，兼顾了扶贫与维稳，但由于分税制后基层政府财力有限，中央政府转移支付较少，包村扶贫的效果并不理想，而农民向城市的大规模流动，农业税费的免除，也使农村地区维稳压力大减，包村运动再次进入低潮。
    2003年新农村建设提出后，大量支农资金向农村的注入，大量支农项目的出台为包村运动的再次复兴提供了物质基础，导致包村运动在全国很多地区复兴，但也仅限于政府相关部门参与，利用已有的新农村建设资金和支农项目资金实施，包村范围较小。随着新一届中央政府对民生关注度的进一步提高，对密切联系群众的群众路线的着重强调，对干部群众教育的重视，更多地方政府掀起了包村运动。运动发起方一方面希望通过包村运动加强政府与群众的联系，使地方政府能够更好地了解群众的需求，提高政府服务的主动性与效率，维护社会稳定；另一方面希望通过包村运动较快地减轻区域贫困问题，改善民生，并在此过程中教育干部，提高干部队伍的思想觉悟。因此，包村运动既响应了中央政府号召又能提高政府政绩，被一些地方政府领导所推崇。特别是在中西部地区，由于区位与资源劣势，这些地区注定无法与发达地区进行经济竞赛，只能通过突出扶贫成果来获得自己的政绩资本，并通过包村运动来显示自己的政治正确，从而在政绩竞赛中获得优胜。从调研情况看，包村运动也主要存在于山西、甘肃、河北、河南、广西等贫困省份以及沿海省份的部分贫困地区。在当前这一波包村运动中，维稳和扶贫这两大任务一虚一实。随着农村人口的继续减少，青壮年的大量流失，农村维稳任务减轻，而城乡、区域经济差距的持续扩大却使农村扶贫的任务日益艰巨，并且扶贫本身就是维稳。因此，在这一轮包村运动中扶贫成为主要目标。
    这样，随着中国由计划经济体制向市场经济体制的转型，城乡关系的改变，中国包村运动也经历了三个发展阶段，由政治目标挂帅到兼顾扶贫与维稳两个目标再到当前的以扶贫目标为主，逐渐演化为一种重要的扶贫手段。

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