郑永年：中国的“精准扶贫”及其未来

    “精准扶贫”是近年来中国高层的重要政策议程之一。自改革开放以来，扶贫成就一直是中国的骄傲。在短短数十年里，中国已经使得近7亿人口脱离绝对贫困，为世界反贫困史上的奇迹。不过，新的反贫困运动仍然必须，因为全球化已经在全球范围内导致收入分化和社会不公平，社会矛盾激化，出现不稳定。
    从这个角度来看，精准扶贫是中国政府保护社会的最基本手段。也就是说，扶贫的基本目标是实现基本社会公平和正义。任何社会都需要寻找有效的手段去实现社会公平与正义，但世界上并不存在一种普遍有效的手段。
    就中国来说，扶贫这个“抓手”极其重要，也经常被视为是中国制度的强项。尽管这么多年来，中国在扶贫方面取得了很大成就，积累了宝贵经验，但每一个新阶段，当出现新贫困情况的时候，就要寻找新的方法。
    不过，任何一种特定的扶贫方法，在执行过程中也会出现问题，需要随时加以纠正。近年来的精准扶贫方法也不例外。
    一个显著的问题就是，精准扶贫能否实现原来所设想的基本社会正义呢？从这些年的经验来看，已经出现了一些问题，有些地方这些问题甚为严重，如果不纠正，不仅难以实现基本社会公平和正义，反而会恶化形势。
    精准扶贫过程出现的问题
    在“精准扶贫”中，最重要的就是对“贫困”的鉴定。有几个因素表明这是一件相当困难的事情。
    第一，信息问题，如何收集、鉴定、处理信息。在农村并不存在精确的信息，例如有关资产（房屋）、牲口、土地、家庭成员、健康、教育等等方面的信息即使存在，但鉴定者具有很大的主观性。
    第二，基层政府和社会往往脱节，没有足够的能力掌握精确的信息。因为精准扶贫是自上而下，官员最终需要依靠地方“强人”来掌握、鉴定和处理信息。这种情况就非常有利于地方强人。近来，有关部门也引入外来人员对实际贫困进行调查。不过，这里出现的问题更多。
    一方面，因为并不存在对这么大规模的扶贫进行科学调查的人才，实际上往往派毫无实际经验的大学生入村调查。另一方面，因为问卷调查的设计者完全脱离中国农村的现实（尤其是农民的理解水平），导致农民无法回答表中的问题，从而变成调查者自行填表。因此，有人戏称，精准扶贫已经演变成为了“精准填表”。
    第三，正因为农村存在“强人”（甚至“村霸”）因素，扶贫往往演变成扶“富”，即扶贫的大部分好处流向了地方“强人”（干部、干部家庭成员或者亲戚朋友、村霸等）。在基层，“黑白两道”经常竞争分配来自上面的利益，甚至导致冲突。“扶贫”演变成“扶富”的另一个因素，是对脱离贫困时间上的限制。
    扶贫追求效率，就是要促成贫困者尽快脱贫。在执行过程中，扶贫者对那些真正需要帮助但很难脱离贫困的家庭或者个人并不感兴趣，而只对那些很快就可以脱离贫困、甚至并不是那么贫困的家庭和个人感兴趣。
    第四，扶贫繁琐的手续。在一般情况下，在中国社会，贫困并非是一件“光荣”的事情，但鉴定贫困则有做不完的手续。因为得到的好处并不多，即使是贫困户对此也不那么感兴趣。在基层，老百姓普遍相信，真正大的利益不会通过这种正常方式来分配。
    所有这些因素无疑会影响社会公平的实现。此外，精准扶贫也产生着新的问题。因为精准扶贫基本上是一种财富再分配，就存在着一个分配给谁的问题。因为是通过分配方式进行，经常会导致村民“阶级”的再分化，产生新一类型的社会“不公平”，表现在不同宗族之间、家族之间、村民群体之间。
    一旦涉及利益分配，这些传统的因素和新产生的因素都会卷入进来。这样很容易产生新的“认同”政治。在很多地方，社会对基层官员的信任度本来就不高，“精准扶贫”是一种新的政治，搞不好造成新的隔离和新的对立。
    这种情况在少数民族地区更会造成新的民族对立。新疆、云南、四川等少数民族密集的地方，精准扶贫很难逃避民族矛盾。实际上，对民族干部是一个很大的考验。不难理解，这些干部必须面临“照顾哪一个民族？”的问题。即使民族干部在分配扶贫资源上不偏不倚，做到尽量公正，但不同民族成员总会有不同的看法。
    一些民族成员会问，为什么这个民族得到多而我们这个民族得到少？他们总是相信民族干部把大量的好处分给了自己所属的民族，而自己受到“歧视”。实际上，这种看法在基层很普遍。因为干群关系的紧张和互不信任，很多人都会认为，只要和“上面”（指政府和政府官员）有关系，就会得到好处；否则就没有。
    也必须注意到的是，精准扶贫很难覆盖到另外一个庞大的群体，即农民工。中国农民工的数量，比较有共识的估计是有2亿7000万。这个群体也很难说都是贫困人口，实际上他们因为外出务工，经济情况比留在农村的人口会好一些，因为有能力的人才出去打工。不过，也不能否认他们之中很多人已经沦落为城市新贫困人口。因为他们生活在城市，在农村推行的精准扶贫不会考虑到他们；同时，他们也没有城市户口，在城市推行的精准扶贫也不会考虑到他们。
    今天，第一代农民工逐渐老去，在城市里的是第二代和第三代农民工，他们在城市出生、长大和生活，没有农村生活经验，没有任何回到农村的意愿；即使回去了也做不了农活。也就是说，不管怎样，他们中的大部分都将长期生活在城市，而没有城市户口。在很大程度上，这个群体甚至较之农村的贫困人口和城市的（具有城市居民身份）人口更为重要。一旦他们沦落为城市贫困人口，他们便有了很强的政治意义。
    此外，精准扶贫的实施机制也需要改进。因为是国家动员型的反贫困运动，可持续性往往成为一个重大问题。这里有几个问题需要考量。第一、基层干部考核问题。基层干部是实施精准扶贫的主力，为了有效推进精准扶贫，在很多地方，脱贫成为考核干部的最重要的指标。经常的情况是，在贫困现状不能改变的情况下，干部就不能被提拔，不能换岗。这导致了至少两个合乎逻辑的结果。
    首先，这种巨大的压力为干部造假提供了有效的动力机制。一些干部抱着“赶紧脱贫和赶紧走人”的态度，在扶贫方面造假。尽管现在也在实行扶贫的责任制，干部在提拔时上级部门可以回溯到他们以前的成绩，不过很多干部只看眼前的利益，而不会考虑长远的利益。其次，与之相关的是，干部往往采用“用尽现有所有资源”的办法来体现自己的政绩。因为要尽快脱贫，干部往往千方百计动员一切尽可能的资源，而这种动员是否可持续不是他们所要考虑的。这样，他们往往把“债务”和问题留给后来者。
    第二、干部任期过短，也造成短期行为，不利于扶贫的可持续性。近年来，干部加速轮换，往往是两年左右的时间就被调离。一些干部赴任的时候，带去很多项目（往往通过政商关系，例如带去一些商人搞当地建设），但都还没有做完就被调离。这种因为频繁人事变动所造成的浪费和腐败是惊人的。
    如果让他们在一个地方继续下去，他们的确也有做好的可能。因为是短期，一些干部就变得好大喜功，不讲市场规律，一会儿叫农民种植这种经济作物，一会儿叫农民种植那种经济作物，造成了农民和国家双方的损失。因为不讲市场规律，所生产产品往往卖不出去。由干部推动的农业生产项目全国到处开花，但并没有很多比较成功的例子，更多的例子是失败的。
    扶贫的可持续性
    对任何国家来说，扶贫都是一个永恒的事业，因此扶贫的可持续性非常关键。在基层，一些有识之士已经开始担心，这样大规模的扶贫，尽管可以出现正面的短期效应，但在资源耗尽之后又会出现什么样的情况呢？如果没有充足的资源来继续扶贫，返贫情况会变得很严重。这种情况在全世界各国扶贫历史上都发生过。也同样需要注意的是，扶贫引发的基层政治有可能导致基层政权的进一步弱化。
    可以预见，在接下去的一段时间里，随着“拍苍蝇”运动即基层反腐败运动的推展，基层扶贫干部会面临更大的压力。如果基层反腐败也是通过基层干部之间互相揭发和告发，或者号召民众来揭发和告发，基层干部之间的互相怨恨和民众对基层干部的怨恨，也必然会利用这次机会爆发出来。如果这样，一场“四清”式社会运动也是会爆发出来的。
    精准扶贫需要很多条件，如果可以顺利实施，也会是一个扶贫历史上的奇迹。新加坡是一个很好的例子。新加坡的“扶贫”以选区为单位，选区议员的一项任务是找出真正需要帮助的人（穷人）。新加坡没有实行西方那样的具有普世性的福利制度，因为从西方的经验看，普世性的福利制度往往导致滥用。但新加坡成功故事背后是有很多条件的，其中几个条件非常重要。
    第一，基本的社会福利政策的到位，包括住房、医疗和教育。在新加坡，80%多的公民居住在政府组屋。第二，健全的财务制度，政府知晓每家每户的经济状况。第三，透明的制度，在每一个选区内大家都互相了解。第四，不腐败的官员队伍。
    在很大程度上，新加坡之所以能够这样做，是因为其城市国家的性质所致。相比之下，中国至少到现在为止，所有这些制度尽管在发展，但仍然处于早期阶段。不过，随着技术条件的改进，中国也可以完善这些制度，只是需要很长时间。
    实际上，中国也需要在总结上世纪80年代以来的扶贫经验基础之上，考虑其他更符合国情和社情的方法。扶贫需要考量到很多的大发展趋势，包括政府责任、社会流动、基本人权的实现等等。简单地说，政府有责任促成所有其管辖下的居民（无论是流动人口还是固定人口）基本公民权的实现。
    如果从这个角度来看，中国可能需要实行更具普惠性质的社会政策。这就需要提高政府社会政策的统筹级别。到现在为止，中国的统筹只是市一级，连省一级统筹都还没有实现，更不用说国家一级了。
    从这个意义上说，中国只有“市民”，而没有“公民”。发达国家甚至很多第三世界国家，基本社会政策都是国家统筹的。中国的国家统筹不是不能实现，而是一个思想意识问题。早期经济社会发展水平不高，低级别的地方化统筹不可避免。
    但经过数十年的快速经济发展，现在已经具备了足够条件来提高统筹的级别。这需要通过顶层设计来达成，逐步地从市一级提升到省一级，最终实现国家层面的统筹。统筹制度建设对扶贫所带来的效果，会远远超越80年代以来到现在为止的各种扶贫方法。
    作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，联合早报