刘守英：城市化进程中的土地增值收益分配

    诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言：中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。
    城市化是具有全球化意义的事件，是世界各国实现现代化都绕不开的经济社会演变过程。按照英国学者帕乔内的定义，城市化有三个维度：人口城市化，即城市人口占总人口的比重增加；城市增长，即城镇的数量和用地规模增加；城市生活方式，即城市生活的社会和行为特征在整个社会的扩展。
    城市化的进程，必然带来生产要素在城乡之间的重新配置。人口从农村向城市流动，农业劳动力向非农产业转移，带来生产率的大幅提高和社会财富增长；与之相随的是，土地非农化、土地级差收益上升和土地资本化程度提高，促进城市和社会的繁荣。因此，人是城市化的起点，也是城市化的终极目标，土地是促进人口城市化的工具。
    政府主导的城市化难以为继
    2000年以后，我国进入城市化快车道。但是，城市化主要由政府主导。
    地方政府通过规划修编和行政区划调整，城市迅速外扩，我们称之为“城市圈外移的城市化”。2000～2010年，全国城市建成区面积共增加了17730平方公里。各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间外扩延展态势。全国主要省份城市的建成区面积成倍增加，有的扩张了近10倍。
    城市化的过程，就是政府征用农民土地的过程，城市用地主要靠征地获得。1999～2008年，新增城市建设用地18633平方公里，征用农民土地13925平方公里，征地占新增建设用地面积的74.74%。
    城市政府通过规划划定建设范围，通过征收、拆迁保障项目落地，获得土地出让收入；开发商盖房出售获利，为政府实现土地出让收入提供下游出口。城市政府和开发商成为土地级差收益的排他性获得者，形成利益共同体。两者一荣俱荣，一损俱损。
    在政府主导的城市化夹缝中，人口城市化也在顽强地进行着。外地人口为了谋求非农就业和更高收入的机会，流向城市。面对流动人口涌入带来的居住需求上升，划入城市圈的城乡接合部原住农民以剩余土地“种房”出租，分享城市化带来的级差收益。
    政府主导城市化的低成本优势在丧失，社会风险和政治风险在增加，难以为继。一是计入城市化率的人口不能在城市落地。二是城市化成本急速上升，包括违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升，以及农民抵抗征地影响项目实施，导致发展机遇丧失。三是城市病蔓延。四是政府作为征地和拆迁的主体，造成官民冲突，危及社会甚至政治稳定。
    换一种模式的城市化
    案例1：广东南海：集体土地上的工业化和城市化。
    2004年以后，面对城市化滞后于工业化带来的发展后劲不足，南海区政府主动实行“三旧改造”，在先确权前提下，将工业化阶段的旧厂房、旧物业实行升级改造，在保留主体集体建设用地所有权性质不变的前提下，征收部分土地进行市政和基础设施建设，促进产业转型、提升城市品质、提高土地价值，加速南海的城市化。
    案例2：海南陵水、三亚的新征地模式。
    在海南省陵水县大墩村，农民曾为“誓死保卫土地”与政府发生多起冲突。2010年农民主动与政府配合，仅用15天就完成了11670亩土地、涉及8个村民小组及826农户的征地拆迁。紧邻三亚市政府所在地的月川社区，曾被称为最难拆的“城中村”，11年间，一遇征地拆迁就发生惊动全市甚至全国的官民、警民冲突，2009年该社区村民主动进行拆迁改造，仅用54天就将旧村拆除。
    究其经验，一是让农民成为实施征地拆迁的主体；二是保障农民合理分享土地增值收益，核心是允许农民集体存量建设用地上市；三是创新留地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业。
    案例3：北京50村的城乡接合部建设试验。
    北京这次的50个重点村建设，就是要解决这些区域的城市化问题。核心是已经城市化地区的农民问题。
    一是在城市化形态上，通过这次改造，彻底解决目前城市化形成的两张皮，将来在城市管理和业态上要接轨；二是要坚持改造中的政府主导、农民主体地位，改变过去农民被城市化的模式，避免继续留下隐患；三是将这些区域的原住农民在身份、社保、公共服务、社会管理上彻底城市化，不搞烂尾工程，留下后遗症。办法是：以原汤化原石，也就是用这个区域的土地，来彻底解决这个区域的城市化问题。
    政府主动破解城乡二元体制的藩篱，从规划、土地、立项、资金、基础设施、社保、人口管理等进行主动改革，实现城乡接合部原住农民的市民化。其中，在土地制度上，利用自有资源实现城市化，土地指标优先、抵押物统筹优先、土储上市优先，调整土地规划，节约集约利用土地，落实资金平衡方案，并允许农民利用集体土地盖租赁房。
    政策建议
    改变政府主导的城市化模式，让农民成为城市化建设的直接参与者。改变政府直接当拆迁主体、造成官民对立的办法，由农民集体成立征地拆迁公司，作为征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，节余部分归农村集体组织合理分配使用。
    实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权，让农民分享城市化进程中的土地级差收益。政府征收集体建设用地（使用权）不能按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行赔偿。同时，不管城市圈内还是城市圈外，都允许集体建设用地的存在，集体建设用地可以同国有土地一样出让其使用权。
    切实落实“被征地农民长远生计有保障”。一是明确地方政府在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，将留用地安排在城市规划的最优地段，发展农民有稳定、长远收入的产业，切实实现被征地农民长远生计有保障。二是农民土地被征收后，按城市市民待遇解决社保、养老和其他同等公共服务。三是帮助农民完善经济组织结构，健全农村治理结构，保障全体村民长期、公平获得土地增值收益。
    来源:《中国地产市场》2011年第12期