王小映：集体建设用地入市流转的几个问题

    我国的土地制度经过30多年的改革，取得了很大的成就。表现在，通过农村和城市的改革，建立了相对完备的产权体制。开辟了土地要素市场，主要是农用地市场和土地承包经营权市场，用于城市国有土地的出让、转让，也就是今天房产市场的基础。但是，改革确实也面临一些问题。一是征地制度改革进展缓慢。从改革开放到现在延续的是计划经济时代形成的土地制度，在这个制度下，政府征地的范围是很广的，不只为公共目的征地，也会为经营性的目的征地。比如，进行土地出让就要进行征地，而补偿的标准比较低等等，引起了很多社会的矛盾。二是集体建设用地使用制度的改革相对滞后。现在集体建设用地，按照政策来说只有国家征收为国有土地之后，才能投入到市场去。这对集体建设用地而言是不平等的。特别是市场开放不平等，国有土地可以进入大市场，但集体建设用地只限于集体经济组织成员的使用，价值也没有显化。
    总之，我国城乡二元的土地制度还没有全面打破，实行的是“一国两制”的土地制度。同样的建设用地，集体和国有的产权开发程度、开发范围和征地补偿标准都是两块，征地补偿很多城市有两套拆迁政策，一套是建设部门管理拆迁，城市地上房屋的政策，执行的是国有建设用地拆迁标准，参加补偿的话也就随行就市，房价上涨补偿自然就上涨；另外一套是土地管理部门的，补偿标准是另外一种，《土地管理法》没有专门对集体建设用地补偿进行规定，只规定了农用地的征地补偿标准，这些地方在进行集体土地地上房屋拆迁时，就参考耕地的补偿标准进行补偿。从“一国两制”的土地制度来看，改革还没有进行到底，留了死角，改革很多地方是不配套的。通过两权分离，不管是城市还是农村，所有权分离和使用权进行改革。但是这个使用权有一些是不稳定的、不安全的。市场开放、征收补偿等方面都没有获得平等的对待。今后改革主要是集体建设用地使用权制度改革和征地制度改革，关键是缩小征地范围，开放集体建设用地市场，政府就是管理、监管，不应介入经营。
    集体经营性建设用地的概念
    党的十八届三中全会提出，集体经营性建设用地要与国有土地同权同价。所谓经营性建设用地，首先理解经营性，经营性是跟公益性对立的，具体从两个划分、两个标准来看。一是从现状用途来看，主要是乡镇企业用地和产业用地，非农产业用地和二次产业用地，划拨集体所有权的产业用地，这些集体产业用地都叫集体经营性用地。二是从规划用途来看，十八届三中全会指出，集体建设用地要符合规划用途和管制，所以我们要看集体建设用地的规划，而不是现状。这块地是怎么规划的，规划的是公益性的用途还是经营性的用途，这是最关键的。按照规划的标准来看，集体经营性建设用地就是四类建设用地，就是工业、商业、商品住宅、旅游用地。
    集体经营性建设用地入市的条件、秩序和方式
    1．入市条件。集体经营性建设用地入市的条件肯定是要符合规划，用地要合法，不是非法用地。集体建设用地要有指标，规划部门、国土部门许可、批准就行了，但是肯定有一点要求，就是要符合规划。
    2．入市秩序。一是从城市规划圈外到城市规划圈内。十七届三中全会就决定城镇建设用地外围、外部可以入市，但是后来变成围绕城市可以入市。二是由存量到增量，已经是集体建设用地的，先开发了，再考虑增量。所谓的增量就是新增的，农用地转为建设用地的。三是从一般的集体经营性建设用地到宅基地的市场开放，先把宅地基之外的集体经营性建设用地开放、征收了，把宅基地先放一放。四是通过市场开发把政府的征地范围不断的缩小，政府由卖地性的土地财政转向税收性的土地财政。
    3．入市方式。集体经营性建设用地入市方式和国有土地是一样的。国有土地入市是三种：出让、租赁、入股。租赁国有土地主要是一些仓储用地，采取租赁的方式，一般的情况下是出让。集体建设用地入市一般要有明确的政策许可，党的十八届三中全会提出要使集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这就意味着集体经营性建设用地将来可以出让、租赁、入股。关于怎么入市，有一些人提出了建议。比如成立集体土地的专业公司，由它们搞一级开发，然后土地进入前期操作性经营。实际上国有土地开发要严格、要登记，有很多程序问题，集体建设用地也存在这样的问题。入市之后，一级市场国有土地是统一的，不管国有的还是集体的，而二级市场也可以转让、出租，这样就可能实现土地的所用权不同，但使用权相同。
    集体经营性建设用地的收益分配
    1．关于集体经营性建设用地入市的收益。一是集体建设用地入市的增值要归公。从理论上讲，只要农用地转为建设用地，不管是国有的还是集体的，只要用途发生变化就要向政府缴纳土地增值。这是因为规划管制对土地的财产价值产生影响了。这与产权没有关系，规划是全覆盖的，不管是集体土地还是国有土地，只要规划用途变更了就应该缴纳增值，这才是公平合理的。这是为了解决公平的问题，从规划来说，集体建设用地想增值的话，就可能要进行更大区位的组织平衡。二是交多少？现在都说不清楚应该交多少，所以说要试一试，看看该把标准定多少钱。要建立一整套的统一的增值归公制度，只有这样，所谓的集体建设用地才能与国有土地同权同价。同权同价是相对的，假如说两种土地是相连的，一块是国有的，一块是集体的，现状又一样，规划的用途也一样，推向市场的话，交了税费之后，它们的收益应该是一样的。
    2．关于集体经营性建设用地入市收益的分配。进行改革，就会引起变革，引起变化，流转收益变化自然而然地引起征地补偿的变化，征地补偿的变化很可能是征地补偿要向集体建设用地的流转收益靠齐，意味着将来与国有土地征收补偿要平等对待。要从法律上解决现在集体土地征收补偿办法和国有土地市场的征收补偿办法。在使用权的性质上来说，集体建设用地可以说和国有的划拨土地是不一样的。但是现在总量的建设用地和国有的划拨土地应该是一套补偿办法，不能说是国有土地，房价涨了补偿就涨了，是集体的地上房屋，集体土地补偿就是农产，这也要产生办法，应统一起来。农用地不管是国有的还是集体的，就一套补偿办法，建设用地国有的和集体的，只要使用权的性质相同就应是一套补偿办法。
    关于产权调整问题
    要把产权和建设用地分开来看，权是权，物是物。现在的情况，集体建设用地和宅基地使用权就是分开的，这是没有问题的。宅基地使用权就是不能流转，这是没有问题的，这个法律制度本身没有错。但是，这并不意味着宅基地和集体建设用地不能入市、不能流转。集体建设用地的使用权和宅基地的使用权要进入市场，就必须要在产权上实现集体建设用地使用权升级，升级为出让土地使用权。国有土地调整的就是国有土地出让使用权。将来在法律上也应设立一种集体建设用地土地出让使用权，所有权是集体自己的，但是使用权不是自己的。在所有权问题上，中央明确提出了要坚持集体所有权不变，这是改革的底限，意味着可以入市，但不要去调整所有权。今后要改革试点的话，明确了可以搞的，意味着将来集体建设用地会出现集体土地的出让权和收益权。从产权改革的角度来说，所有权可以不一样，但是使用权上应并轨。
    关于市场监管的问题
    大家担心集体经营性建设用地入市后，村干部把土地占用了，这就需要市场的监管。就是说集体经营性建设用地和国有土地一模一样的，通过同样的渠道，同样的监管，和国有土地不一样的是前期环节，因为主体比较特殊，但是一旦要进入市场，后面的环节是一模一样的。比如要入市，必须到统一的有序市场上，要求招拍挂的要招拍挂，需要批准的要批准，规划许可都是一样的，这样才能防止一些问题。特殊的地方是前期要经过大量工作，可以村民自治，制定出让方案，和国有土地是一样的，根据规划的许可条件，把这个规划的一些类别纳入出让方案，政府批准之后再到土地交易部门招拍挂。这个村的地，政府带头，全程监管，卖了多少钱，该交多少税费，交了之后怎么办，这个钱怎么管，纳入村民财务管理，要有一套制度。
    关于试点和修法的问题
    中央提出了搞三年试点，通过试点把一些关键性的问题细化，再考虑修改《土地管理法》。《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让和用于非农业建设。用于建设用地的一般是国有土地，集体建设用地是不能入市的，实际上《土地管理法》对征地的范围进行了界定。如果修改《土地管理法》就要考虑缩小征地范围，缩小到什么程度，这牵扯到国防、教育等问题，实施城镇规划也很难，这是很大的问题，有很多争论。如果要流转，将来城市建设怎么搞？把征地范围缩小的话，集体建设用地流转的空间就有了，可能配套出台一个《集体建设用地流转管理办法》，或者是与《城镇国有土地出让转让暂行条例》相当的一个文件，支持集体建设用地流转管理，这样可以进行规范。
    文章出处：中国经济时报