王小映：论土地利用规划的效率与公平

    土地利用规划是约束和调控土地利用行为，促进经济社会活动在空间上合理布局与分工协作，优化资源配置，提高资源综合利用效益，保证公共利益得以实现的重要的公共管理手段。土地利用规划对土地利用行为的约束和调控，主要表现在对土地需求与土地供给进行综合平衡与管理上。为了增进对土地利用规划的认识，本文首先从市场缺陷的角度对土地利用规划的重要性做一简单分析，在此基础上分析土地利用规划本身存在的效率与公平问题，最后对我国建立和完善以土地利用规划为龙头的土地利用调控体系提出几点建议。
    一、市场缺陷与土地利用规划
    从经济学的角度分析，土地利用规划之所以重要，是因为土地资源利用中普遍存在着的外部效应以及由此形成的土地市场缺陷。外部效应事例在土地利用中十分常见，几乎任何一块土地的利用价值都会受到相邻土地利用状况的影响，比如，公园或绿地会使附近的住宅用地生值，而工业企业或飞机场会给附近的住宅用地造成各种负面影响。外部效应看上去是不同主体的土地利用行为产生的相互影响，但实质上是土地利用的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益之间发生的偏离。在不存在外部效应的、完全竞争的市场经济理论中，经济主体之间的经济行为产生的相互影响通过市场价格真实地反映在各自经济活动的成本和收益中，任何经济主体从事经济活动的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益是一致的。但是，在存在外部效应的现实经济生活中，土地利用的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益并非必然是一致的，外部效应的影响并不都能通过市场价格机制反映出来，比如，污染企业生产的产品其价格可能没有包含对他人带来的污染成本，公共绿地的价格不可能将其对周围土地带来的所有效益都计算在内。   
    土地利用的外部效应，有的综合表现为正的外部收益即外部经济，有的综合表现为否的外部成本即外部不经济。有的是在生产性的土地利用中产生的，如生产企业对环境造成的污染；有的是在消费性的土地利用中产生的，如私人驾车使用公共道路时对环境造成的污染。在存在外部效应的情况下，某一土地使用者实施的经济行为可能使其他成员获利但得不到任何补偿，或者损害他人利益而无需付费。而当某一土地使用者实施的经济行为损害他人利益而无需付费时，该土地使用者就会扩大其经济活动的量，以致大量的土地生产要素被不合理地配置到该企业和该行业中。许多污染企业的用地就属于这种情况。而当某一土地使用者实施的经济活动为社会福利做出了贡献而得不到应有补偿时，则该土地使用者就会缩小其经济活动的量，从而致使其产品以及生产该产品需要的土地生产要素供给不足。道路、公园、绿地等公共物品以及在一定程度具有公共物品属性的农用地、生态环境等，就是由于外部效应而最常见的市场供给不足的典型。公共物品在消费和使用上具有非竞争性的特征，公共物品一旦被生产出来，人们就很容易免费使用它，而要排除他人在公共物品中获得利益或者对消费者收费往往要花费很高的成本，这使得私人无法生产抑或无法全部生产公共物品。总之，外部效应使市场生产某种产品的供应量和相应地引致的土地资源配置量以至最后形成的土地利用结构，都会偏离社会的最优水平。
    在土地利用中普遍存在的外部效应，要求政府对私人土地利用行为必须施加社会控制以保证土地利用符合社会需要，土地利用规划是最基本的综合控制手段。土地利用规划对土地利用活动的直接控制方法包括：（1）区划。即通过划定商业区、工业区、居住区、农牧区等，将具有不同外部效应的用地隔离开来，并保证土地资源在多种用途之间得到合理配置，保证土地利用结构符合多样化的社会需求，尤其是保证社会必要的公共用地。（2）城市容积率控制。这种控制方法通过提高人口密度来限制城市扩张、控制城市蔓延，相应地降低排水、天然气、电力和交通等公共服务的费用。（3）特殊用途土地的储备和保护。即通过划定保护区直接将农用地以及具有生态效益和生物多样性价值的土地资源生态系统（如湿地等）储备和保护起来。这些特殊用途的土地资源实际上包含着公共物品的因素。这是因为：其一，这些土地资源不只为当代人提供私人物品，而且可能要为后代人的生产和生活提供必需品，土地利用中存在着代际之间的外部效应。其二，这些土地资源一般是未大规模开发利用的开阔地，开阔地本身是一种可以公共享用的景观资源。社会需要保护这些特殊用地，以便保持良好的自然景观和生态平衡，为将来提供必需的农产品、生物品种或基因资源，保护人类的可持续发展能力。
    二、土地利用规划的效率和公平
    市场配置土地资源、引导土地利用，并不是在任何场合都是有效率的，至少在公共物品的供给方面市场是失效的。土地利用不能仅仅依靠市场机制来调节，必须借助土地利用规划促进土地利用多样化目标的实现。土地利用规划通过事先调节和控制土地利用行为来弥补市场之缺陷和不足，保证公共物品的供应，实现土地利用的社会公共利益，提高土地资源利用的综合效率。然而，土地利用规划作为一种公共管理手段本身又存在着效率和公平问题。
    1．土地利用规划的效率问题
    土地利用规划本身面临的效率问题主要有：第一，土地利用规划并不是直接降低土地利用外部效应的管理办法。土地利用规划的基本思想是把不同的土地利用类型分隔开来，从而通过提高聚集效应和规模效应来抵消外部效应，它并不直接降低外部效应；并且，在许多情况下它并不一定合乎效率原则。比如，有些商业服务企业虽然会对周围的住宅用地产生一定的负的外部效应，但是，它也会给周围的居民购物带来便利，因而同时会带来正的外部效应。特别是土地利用规划对减少外部效应并不提供直接的行为激励，比如，土地利用区划本身并没有提供降低噪音污染、视角污染等各种环境污染的内在激励。一个简单的例子是，土地利用区划中的居住区内部只能限制商业活动从而减少与商业活动相关的汽车和人流的通行，进而减少各种环境污染，但是，居住区划本身并不直接鼓励人们减少汽车驾驶行为和通行。
    第二，土地利用规划本身并不能使人们真实地表达对公共物品的偏好和支付意愿。在土地利用规划编制过程中，公共参与中的各方利益主体如房地产开发商、建筑商、银行以及其他各种人群，都会从自己的利益出发对土地利用规划提出要求，这就使得如何有效地显示和确定各种公共物品的社会需求量始终成为一个难题。土地利用规划要求事先确定公共物品的供给规模、供给次序和供给区位等，但是，它本身并没有为人们提供真实地充分地表达公共需求的渠道。以城市绿地为例，其消费具有非排他性，一个人欣赏绿地景观并不排除其他人的欣赏，一个人从中获得愉悦并不防碍其他人从中获得愉悦，因此绿地是一种公共物品。但是，城市绿地仍然具有某些私人产品的成分。居住在绿地周围的居民比起那些路过绿地的人来说，可以从绿地中获得更多的愉悦效用（这些好处应当反映在他们的物业价值中）。那些从中得到更多效用的个人和团体，由于并不承担绿地建设的成本费用，因此会夸大对这类公共产品的需求。事实上，大片的城市公园绿地往往成为社会富裕阶层优先享用的公共物品。
    同时，土地利用规划的目标多种多样，包括控制城市扩张，控制城市人口规模及其分布，保护开阔地和自然景观，降低各种环境污染，保护农用地特别是保护优质农田，保护特殊的自然区域和生态系统，提供经济、适用、安全的住房，提供便捷的交通道路体系，提供水、气、通讯等各种社会公用设施，等等。这些目标许多是相互冲突的，特别是当上述目标落实到具体的土地利用规划方案上时，来自各方面的潜在的利益冲突就会加剧。比如，人人都会同意改善交通条件，但是，有些人希望在某一区域新建便利私人汽车行驶的高速公路，而另一些人却希望在自己经常出行的地区建设更加便捷、付费更低的城市轻轨系统。总之，土地利用规划机构很难准确地知道各种用途土地的最优需求量特别是公共物品供给的最优顺序，面临来自各种利益集团之间的冲突，最终的土地利用规划方案不一定是十分合乎效率最大化原则的。
    第三，土地利用规划本身并不能自动地调节公共物品供给的最优规模和成本。向社会提供安全、防火、供排水、电力等公共服务要花费很高的成本，虽然通过提高人口密度、促进人口集中可以降低公共物品的供给成本，但是，人口集中又会带来一系列新的问题，会使城市的各种运行费用如管理费用、交通费用、环保费用等相应地上升。而土地利用规划本身并不能自动地平衡这两类成本，不能自动地调节公共物品的最优供给规模和成本。
    2．土地利用规划的公平问题
    土地利用规划本身面临效率问题的同时，土地利用规划会带来许多违背公平原则的问题，实际上，土地利用规划带来的公平问题更应值得重视。
    第一，土地利用规划往往导致一些人蒙受意外损失而使另一些人获得意外收益。土地利用规划一旦划定不同的规划分区，处于不同规划分区中的土地财产就具有了不同的市场价值。那些处于规划商业区内的土地拥有者，如果不做限制，他们就可以由于自己土地所处的位置不劳而获地获得意外收益，而那些处于限制开发区的业主则要相应地承受意外损失。显然，这其中存在显失公平的问题。
    第二，土地利用规划会使土地价值发生变化，从而会刺激开发商通过寻租活动修改土地利用规划方案以谋取利益。例如，在规划前某一区域内所有宗地的土地价值均为8万元/亩。在土地利用规划颁布后，这一区域内规划限定不准开发的土地其价值可能降到5万元/亩，而规划为商业用地的土地价值可能升高到20万元/亩。如果房地产开发商在规划商业区内难以找到合适的用地，转而在规划限定为不准开发的区划内购买到100亩土地，那么，其购买100亩土地的成本为500万元。如果开发商在购得土地后能够通过寻租活动使土地利用规划方案得以修改、允许对其以低价取得的100亩土地进行商业性开发，100亩土地就会值2000万元。事实上，在这种情况下，受利益驱动开发商会极力通过寻租活动来改变土地利用规划方案。如果寻租活动成功，开发商就可以获利1500万元。即使再计算上开发商在寻租过程中支付的各种中间费用，开发商实际获得的收益也是相当诱人的。可以看出，土地利用规划本身提供了一种促使开发商通过寻租活动变更土地利用规划方案的利益激励，如果这种激励不能得到有效控制，会严重影响社会公平价值观的实现。
    三、建立和完善以土地利用规划为龙头的土地利用调控体系
    与外部效应相关联的市场缺陷，要求政府必须对私人的土地利用行为施加土地利用规划管理。但是，土地利用规划本身又存在效率与公平问题。土地利用规划本身存在的问题，并不意味着土地利用规划是不重要的。面对日益紧缺的土地资源，在必然存在土地利用外部性和土地市场缺陷的情况下，土地利用规划作为全面调节和综合平衡土地需求和土地供给关系的公共管理手段，其作用是其他任何管理措施不能替代的。土地利用规划本身存在的缺陷只是说明，在不断完善土地利用规划体系的同时，必须配套完善其他各项公共管理措施，建立包括直接管制、经济激励、土地征用、土地发展权归公等在内的，以土地利用规划为龙头的土地利用调控体系。与土地利用规划不同，政府的直接管制、经济激励、土地征用、土地发展权归公等管理措施，是对土地利用者的一种行为规范，可以直接规范、激励和强制人们的土地利用行为，更加富有效率地促使人们减少外部不经济行为。土地利用规划只有与这些管理措施相结合，才能更好地促进效率与公平目标的实现。
    1．土地利用规划体系
    目前，我国具有法律效力的土地利用规划包括土地利用总体规划和城市规划等，这两类规划构成了我国土地利用规划体系的基本框架，成为土地利用规划管理的基本依据。分析我国土地利用规划体系，存在的主要问题有：一土地利用总体规划偏重于区域内用地指标的综合平衡和上下行政区之间的用地指标控制，对经济发展的区域化、专业化趋势估计不足，规划自上而下编制的用地指标与不同地区经济社会发展实际相脱节。二是土地利用总体规划和城市规划之间的关系尚未全面理顺，许多地方城乡规划管理被人为地分割，一个突出的事例是，城乡建设用地仍然适用不同的政策来调整，城乡建设用地规划分区不统一，城乡建设用地市场处于隔离状态。三是规划分区土地利用政策不尽完善，土地利用政策与规划分区不相配套，规划管理不能适应经济社会发展提出的新要求。四是从全国来看，在土地利用规划体系构成上，中观层次的规划如省、市、县级土地利用总体规划和各级城市规划比较完善，微观层次的规划如村镇规划和乡镇土地利用总体规划，以及宏观层次的综合规划如区域国土规划，一直未得到应有的重视，直接导致区域经济发展战略不能很好地落实到国土资源综合开发利用的空间布局上来，各级土地利用总体规划与区域经济社会发展战略不相一致，县乡以下土地利用规划管理基础薄弱。
    进一步完善土地利用规划体系，有必要编制包括土地、矿产、水资源、生态、环境、产业发展、交通、城镇建设、灾害防治等在内的区域国土开发整治规划，把区域发展战略与国土资源综合开发利用结合起来，落实到空间中去；需要按照经济发展的地域分工协作规律，修订土地利用总体规划，完善县乡区域的土地利用总体规划和村镇规划；需要按照经济发展的客观规律，进行土地利用总体规划分区，如划定基本农田保护区、建城区、农牧区、自然保护区等，并制定和完善相应的分区土地利用政策体系。比如，在土地利用规划管理中，应当逐步统一城乡建设用地规划分区，统一城乡建设用地政策，形成统一的城乡建设用地市场。
    2.土地利用的直接管制
    政府的直接管制是对私人土地利用行为进行的直接限制。土地利用管制的常见类型有土地用途管制、土地交易许可、土地保有量限制、土地利用污染物排放管制、道路交通流向和流量管制等。这其中土地用途管制与土地利用规划关系最为密切。土地用途管制是依据土地利用规划做出的对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过行政、法律手段实施的强制性措施，其目的是保护农用地、维护生态、保持用地平衡。由于工业化、城镇化发展的需要，部分农用地转变为建设用地有其客观必然性；同时，以市场为导向的农业经济结构调整和以可持续发展为目标的生态环境建设，都要求对农用地和生态用地内部的土地利用结构不断进行调整和优化。因此，实行土地用途管制，首要的是在土地利用规划中科学确立土地资源保护的目标和优先次序。就我国的实际情况来看，有必要实行土地资源的分类分级保护，具体说就是，建立以基本农田保护为核心的耕地分级保护体系，建立以天然林保护为核心的林地分级保护体系，建立以基本草原保护为核心的草原分级保护体系，建立以大江大河和主要湖泊保护为核心的湖泊水系分级保护体系，建立以自然保护区为核心的自然生态系统分级保护体系。在此基础上，土地用途管制的重点应当放在农用地转为建设用地的用途转换以及高等级农用地和生态用地内部的土地用途转换上，农用地和生态用地内部较低级土地的用途转换，可根据不同地区的实际情况适当放宽。
    3．土地利用的经济激励机制
    解决土地利用外部效应问题、促进土地利用规划目标实现的经济激励方法有税收和补贴。对于土地利用中产生外部成本的行为，政府可以向有关当事人课以相当于其造成的边际外部成本的税费或进行适当的罚款，将外部成本变成有关当事人的内部成本，促使其在做出土地利用决策时考虑到这些成本，从而使外部成本内部化。而在存在正的外部收益的情况下，政府可以通过补贴来降低相关当事人的边际生产成本，解决外部经济带来的相关问题。政府税收和补贴，通过对一些人意外收益课税从而补偿另一些人的意外损失，有利于在土地利用规划管理中促进公平目的的实现；对意外收益征税还可以在一定程度上削弱人们变更、修改土地利用规划的动机，促使房地产开发商不受干扰地在规划的框架内选择合适的土地进行开发投资。总之，土地税收和补贴是重要的土地政策工具。比如，我国的土地增值税承担着课去土地自然增值或意外收益，合理分配土地收益的功能；耕地占用税、新增建设用地使用费，具有控制农地转用、保护农用地、促进建设用地集约利用的功能；对土地污染、破坏行为进行的罚款，具有约束土地利用外部不经济行为的功能。今后，应结合完善分税制，更加全面地完善土地利用的经济激励机制。   
    4．土地收购储备 
    土地收购储备是指政府授权或委托专门机构，依据城市规划和土地利用规划对特定范围内的土地，依法通过土地征用、土地使用权收回、土地优先购买、土地置换等方式取得土地使用权，并对相关土地使用权人给予合理补偿后，对取得的土地进行必要的开发、整理和储备，以便由政府划拨或予以集中出让的行政行为。近一两年来，我国各地方已经建立了1000多家土地收购储备机构。
    土地收购储备是国家保证土地利用规划得以公正地实施的一个强有力措施。土地收购储备的核心内容和实质是土地发展权归公和土地征用。土地发展权归公，是指将从事土地基础开发的权利从土地财产权中分离出来、并从土地财产者手中征收回来由政府享有，由政府统一行使与土地用途变更或土地使用性质变更（如从非经营性划拨建设用地到经营性建设用地）相关的基础开发，再按照规划确定的新用途重新安排土地利用，从而由政府统一收回由于土地利用规划引起的土地用途变更或土地使用性质变化带来的土地价值增值部分。土地发展权归公一般要借助土地征用来进行。我国对农地转用进行的统一征地管理、对城镇存量划拨土地进行的土地收购以及在旧城改造中实施的统一拆迁改造等土地收购储备活动，在盘活土地资产收益、促进存量划拨土地市场化改革和企业改制、促进城市综合开发的同时，实质上还承担着将土地发展权收归公有，从而更好地平衡土地利用规划引起的各种利益关系，更好地在土地利用规划管理中实现社会公平，提高土地利用规划的实施效率等重要功能。当前，需要进一步完善土地收购补偿办法和具体操作程序，以使这一管理制度更好地为社会所接受。