王曙光：乡村振兴战略与中国扶贫开发的战略转型

    摘要：中国扶贫开发在近年来获得了巨大的反贫困成就, 但同时也面临着深刻的机制创新与战略转型。论文基于对习近平同志扶贫开发思想的学习和研究体会, 从赋权和社会公平正义、城乡和区域统筹、多元化社会力量动员等方面, 对内生式扶贫和精准扶贫的深刻内涵与推进模式进行了深入论述。论文的结论是, 要立足长远, 进行系统、深刻的制度创新与机制创新, 实现脱贫的机制化和可持续化, 要防止形式主义扶贫, 注重内生力量的培植。
    包容式 (普惠式) 增长、机会均等与赋权
    十九大提出“乡村振兴战略”, 其中扶贫攻坚是其核心内容之一。习近平同志在中国共产党十九大报告中向全世界宣布:“我国脱贫攻坚战取得决定性进展, 六千多万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下”。确实, 中国在近四十年的改革开放进程中实现了高速的增长, 人均收入与国民福利有了极大的提升, 这是全世界公认的历史性成就。但同时, 习近平同志在历次讲话中也强调:“我们也要清醒地看到, 我国还处在社会主义初级阶段, 由于我国国家大、各地发展条件不同, 我国还有为数不少的困难群众”。对贫困人口大规模存在这样一个事实, 我们要保持高度清醒的认识, 要在制订发展战略与发展目标、推动经济发展过程中时刻想到中国区域发展不平衡、人群与族群不平衡、贫困人口集中等严峻状况, 使我们的政策不偏离这个基本事实。
    (一) 反贫困是社会主义的本质要求与特征
    近年来, 扶贫工作成为中央和地方各级政府工作中的重中之重, 得到了方方面面的高度重视。在我们这样一个幅员辽阔、国情极其复杂、发展不均衡的社会主义大国, 反贫困是一项艰苦的使命。我国扶贫问题不是一个局部的、枝节的、锦上添花的工作, 也不仅仅是贫困地区的工作, 而是一个事关全局的、核心的、与全国所有地区都有关的工作。新中国成立以来的反贫困成就巨大, 尤其是改革开放以来, 更是进入反贫困的快车道, 为世界反贫困工作作出了突出贡献。但这并不意味着我国扶贫工作已经完成, 扶贫工作不仅是我国现阶段的重要工作, 且消除贫困也是社会主义的题中应有之意。习近平同志说:“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困, 面貌长期得不到改变, 群众生活长期得不到明显提高, 那就没有体现我国社会主义制度的优越性, 那也不是社会主义”。“消除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求, 是我们党的重要使命”。习近平把扶贫开发提高到“社会主义本质”来认识, 把“共同富裕”和“消除贫困”视为“中国特色社会主义的根本原则”。
    (二) 好增长与坏增长
    我国在近几十年中实现了快速的、甚至是超高速的增长, 直到今天, 中国仍是全世界增长最快的经济体之一。“发展”是新中国的主旋律, 实现经济的赶超式发展, 从而以最快的速度赶上并超过西方发达国家, 成为中国几代人的梦想。而实际上, 我们也正在成为全世界经济总量最大的经济体之一, 且有望在不远的将来实现经济总量世界第一的目标。但同时, 我们要对单纯追求发展速度与经济规模的“唯发展主义”观点给以足够的警惕与批判, 正是由于片面强调“发展”速度与规模, 不重视或忽视了“发展”所引发的社会公正问题与经济结构问题, 忽视了发展的可持续性问题和代际公平问题, 才使得我们在近几年的经济发展中遭遇到诸多挑战与困难。
    什么是好的增长?好的增长是平衡的增长, 要实现人群之间的均衡、族群之间的均衡、职群 (不同领域不同职业群体) 之间的均衡、区域发展之间的均衡。我们在改革开放之后实行了整个经济的非均衡发展战略, 区域的不均衡和人群的不均衡在改革开放初期为整个经济提供了活力, 促进了资源和要素的流动, 从而促进了经济的高速增长。但同时, 社会的不均衡发展也极大地影响了社会的公平正义, 从而给整个社会带来更高的运行成本, 社会的不稳定甚至局部的危机逐渐显现, 这就给我们执行多年的非均衡战略提出了警示。我国目前的基尼系数虽在全世界名列前茅, 但人与人之间、地区与地区之间的收入差别太大, 影响了社会的和谐和稳定, 反过来阻碍了经济的更好发展和可持续发展, 增大了发展的阻力和成本。
    (三) 实现包容式 (普惠式) 增长
    好的增长一定是包容式、普惠式的增长, 也就是在经济增长过程中, 处于社会中下层的普通群众也能分享到经济增长的好处 (福利) , 从而使所有民众都能在经济增长中获得福利的帕累托改进。反之则是“排斥性增长”, 即经济增长只有益于那些拥有一定经济地位与政治地位的个别人群, 而无益于中下层人群, 尤其没有改善底层人民的境况, 甚至使低收入人群的福利状况恶化。这种排斥性增长, 不仅是坏的增长, 而且是一种社会成本极其高昂的增长, 有可能引起巨大的社会摩擦与社会震荡。因此, 习近平在多个场合反复强调, “检验我们一切工作的成效, 最终都要看人民是否真正得到了实惠, 人民生活是否真正得到了改善, 人民权益是否真正得到了保障。面对人民过上更好生活的新期待, 我们不能有丝毫自满和懈怠, 必须再接再厉, 使发展成果更多更公平惠及全体人民, 朝着共同富裕方向稳步迈进”。
    (四) 赋权、改善民生与提升可行能力
    阿玛蒂亚·森认为, 贫困的发生, 其最根本的原因在于“可行能力”的丧失与剥夺, 使得贫困者因不具备基本的能力而陷入贫困不能自拔。可行能力包含着一个人改变自己境况、适应周遭社会的最基本的能力, 如认知能力、判断能力、应对挑战的能力、创新的能力等等。但“可行能力”的获得, 需要以一个人获得基本的权利保障为前提, 需要比较系统的制度支撑。如果一个人的受教育权、医疗和社会保障权、创业权和信贷权、迁徙和其他自由选择权受到损害、不能得到保障或被剥夺, 他的可行能力就是残缺的, 就不能应对来自外界的挑战, 有可能陷入贫困。所以, 要有效减贫, 首先要加大“赋权”的力度, 要保障人民的基本权利不被侵犯和剥夺。对于这一点, 习近平曾多次强调:“我们要随时随刻倾听人民呼声, 回应人民期待, 保证人民平等参与、平等发展权利, 维护社会公平正义, 在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展, 不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益, 使发展成果更多更公平惠及全体人民”。教育、就业、医疗、养老、居住等人民的基本权利得到了保障, 反贫困就具备了坚实的基础, 人民尤其是底层人民的可行能力就会逐步得到提高, 这是反贫困的基础工作, 也是核心工作。
    (五) 机会均等与社会公平正义
    “赋权”的基本含义是赋予每一个人以平等的权利, 其隐含的前提是机会均等, 一个公平的制度, 其标准不是结果的公平, 而是机会的公平, 规则的公平。因此, “赋权”的核心是实现机会均等, 这是实现社会公平正义的基础。因而机会均等必然是扶贫工作的核心要义之一, 也是进行任何制度变革和制度创新的核心目标。笔者曾经提出过“制度供给型扶贫”这个概念, 实际上, “制度供给”的核心就是“赋权”, “制度供给”的目的也是实现“机会均等”, 即每个人都通过制度供给而获得了平等的参与权、发展权。因此, 我们在扶贫工作中, 首先要考虑通过制度供给与制度变革来实现贫困人群获得平等机会, 为此, 要深刻变革和创新农村教育制度、农村医疗制度、农村社会保障制度、农村信贷制度等, 革除现有制度中的一些弊端, 使农村的这些制度得以创新, 从而给贫困人群实现自我的机会, 这才是最根本的扶贫, 最到位、最深刻、最有效的扶贫。现在很多地方在扶贫方面做表面文章, 而不考虑在制度供给层面进行深刻的、系统的、全局性的、根本性的变革, 这样的扶贫是无效的, 即使暂时脱贫也不具有可持续性, 往往很容易返贫。
    统筹区域发展和城乡发展, 推动内生式扶贫, 实现全面小康
    (一) 全面建成小康社会的标准
    2020年全面建成小康社会, 是我们国家既定的伟大发展目标。但是如何来衡量小康社会呢?这要全面地看中国的发展情况, 要看到广大农村是不是得到发展, 特别是贫困地区和贫困人群是否得到发展, 而在贫困地区和贫困人群中, 不能忽视边疆民族地区的少数民族群众是否得到发展。习近平在多次讲话中提到:“没有贫困地区的小康, 没有贫困人口的脱贫, 就没有全面建成小康社会。我们不能一边宣布实现了全面建成小康社会目标, 另一边还有几千万人口生活在扶贫标准线以下。如果是那样, 就既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度, 也影响国际社会对全面建成小康社会的认可度”。同时, 中央近年来也特别重视边疆少数民族地区的发展和扶贫, 认为促进民族地区经济发展是增进民族团结的重要一环。可以说, 在全面实现小康社会的进程中, 少数民族的脱贫是最艰难也是最重要的工作之一。没有少数民族的脱贫和实现小康, 就没有全国的小康, 因此, 要全面实现小康, 必须加大对广大农村社会的扶持力度, 保证边疆地区和少数民族得到发展。
    (二) 实施差别化、倾斜性政策, 外生力量与内生力量相结合
    老少边穷地区历史欠账多, 基础条件差, 要进行有效的扶贫开发, 就必须因地制宜, 采取政策组合拳的方式, 综合性地解决贫困人群脱贫问题。首先, 要对老少边穷地区实施差别化政策。差别化的区域政策, 意味着要对老少边穷地区实施特殊的财政税收政策、产业推动政策、农村发展政策, 要通过区域之间和各微观主体之间的对口支援政策以及资源配置的优化, 把有限的财力和资源向少数民族地区、边疆地区、贫困地区、生态保护区倾斜。第二, 要把外生力量和内生力量结合起来, 即习近平所说的“把政策动力和内生潜力有机结合起来”。政策动力指来自外部的政策推动力, 包括各种优惠政策、激励政策、补贴政策、转移支付政策等, 这些政策构建了有利于贫困地区和边疆少数民族地区发展的外部条件;同时, 还要激发边疆少数民族贫困地区发展的内在动力, 实现贫困地区的自我脱贫, 这就是“内生式扶贫”的最核心的内涵。以前我们在扶贫中着重于外力的推动, 重视吸引外部的资金、外来的干部驻村, 利用对口扶贫引入各种外来资源, 但光有外部的因素是很难实现扶贫效果的可持续的。内生式扶贫就是要激发和动员贫困地区自己的信心和动力, 要激发贫困人群内在的力量, 变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”, 扶贫要内外发力。
    而要实现内生式扶贫, 重要的还是要找准贫困地区的优势产业和特色产业, 通过发展优势特色产业, 依托产业基础进行具有可持续性的自我脱贫。产业的发展要基于一个地方的实际情况, 要深刻分析和认识本地区的禀赋和优势, “一个地方的发展, 关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展, 更要立足资源禀赋和产业基础, 做好特色文章, 实现差异竞争、错位发展。欠发达地区和发达地区一样, 都要努力转变发展方式, 着力提高发展质量和效益,     不能‘捡进篮子都是菜’”。
    (三) 立足长远和基础, 切忌形式主义扶贫
    扶贫要立足于夯实基础、着眼长远, 要有高瞻远瞩的眼光, 不要急功近利。既要有时不我待的紧迫感, 又要从长远出发, 不做形式主义的扶贫。这需要我们做好制度建设, 重视农村的基础设施建设与社会公共服务, 为扶贫构建一个坚实的基础。基础不牢, 即使贫困人群一时脱贫, 也会很快返贫。我国的贫困, 最常见的还是制度供给不足型贫困, 因此基础设施的完善极为重要。基础设施 (包括物质的基础设施和制度的基础设施) 的提供, 就是为扶贫“托底”。对此, 习近平指出:“基础设施落后是边疆建设要突破的‘瓶颈’。要面向边疆农村牧区, 打通‘毛细血管’, 解决‘最后一公里’问题, 全面推进与群众生产生活密切的通水、通路、通电等建设, 为兴边富民打好基础。要继续加快铁路、公路、民航、水运建设, 形成对长期发展起支撑作用的区域性大动脉。要抓紧推动与有关国家和地区的交通、通信等基础设施的互联互通, 建设国际大通道, 推动区域经济合作”。
    扶贫工作既要有很高的要求, 又要量力而行, 实事求是, 要杜绝口号式扶贫、形式主义扶贫。现在各地政府均把扶贫攻坚作为重要工作目标, 层层定量考核和落实, 这本来是很好的做法, 但个别地区搞形式主义的扶贫、口号式扶贫, 目标不切实际, 随意将脱贫时间提前, 这实际上损害了扶贫的效果, 这不是扎扎实实的扶贫, 而是搞扶贫的政绩工程。对此, 习近平指出:“贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标。扶贫工作要科学规划、因地制宜、抓住重点, 不断提高精准性、有效性、持续性, 切忌空喊口号, 不要提好高骛远的目标。发展生产要实事求是, 结合当地实际发展特色经济, 注重提高基本公共服务水平”。
    实现精准脱贫, 提高扶贫的精准性和可持续性
    (一) 精准扶贫的关键是精准分析贫困根源
    在各地的扶贫实践中, 对精准扶贫有很多认识上的误区。有些地方把精准扶贫仅仅理解为扶贫干部和对口扶贫单位针对一家一户进行支持, 给钱给物, 促其快速脱贫。这就把扶贫工作简单化和表面化了。精准扶贫的核心之一首先是要精准分析一个地区、一个群体甚至每个贫困人口的致贫根源, 不能大而化之, 而是进行精准分析, 深刻地考察到底有哪些因素导致当地人群的贫困。习近平在河北阜平县考察时着重指出了这一点:“要真真实实把情况摸清楚。做好基层工作, 关键是要做到情况明。情况搞清楚了, 才能把工作做到家、做到位。大家心里要有一本账, 要做明白人。要思考我们这个地方穷在哪里?为什么穷?有哪些优势?哪些自力更生可以完成?哪些依靠上面帮助和支持才能完成?要搞好规划, 扬长避短, 不能眉毛胡子一把抓”;“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性, 要一家一户摸情况, 张家长、李家短都要做到心中有数”。
    深刻分析贫困根源, 做好入户调查和数据采集工作非常重要, 但是千万不能搞成形式主义, 现在一些地区的基层干部反映, 他们在工作中被要求填无数表格, 重复录入各种数据, 工作量之大令人难以想象, 甚至因为根本无暇入户调研而被迫编造各种数据, 使基层干部不堪重负, 怨声载道, 这样的做法导致他们没有办法把精力用在真正帮助贫困人群脱贫上, 对扶贫效果造成严重的消极影响。真正的精准扶贫, 不仅是要找到一堆数据, 而且更在于精准分析贫困户的致贫根源, 看看哪些原因是普遍性的、面上的、共性的, 哪些原因是个体性的、特殊性的、点上的, 对于面上的共性的因素, 要在整个区域的基础设施建设和制度创新上下功夫, 而对于特殊性的因素, 要有针对性地进行帮扶, 通过民政、社会力量等进行有效解决。
    (二) 精准扶贫的有效性有赖于因地制宜、精准施策
    精准扶贫的核心之二是精准施策, 要针对一个地区、一个群体、甚至针对特定的贫困户, 制定相应的有差别的脱贫之策, 脱贫对策的制定要有针对性、目的性、指向性。这要求我们在工作中要因地制宜, 不要一刀切。对此, 习近平总书记强调, “要增加资金投入和项目支持, 实施精准扶贫、精准脱贫, 因乡因族制宜、因村施策、因户施法, 扶到点上、扶到根上。扶贫项目安排和资金使用都要提高瞄准度, 不要大而化之、撒胡椒面, 更不能搞不符合当地实际的面子工程”。
    精准扶贫是我国新时期扶贫工作的重要特点。在前一阶段的几十年中, 扶贫更多地是面向所有贫困人群, 进行基础设施的改造、制度的建设以及体制机制的创新, 这些措施对于大面积的贫困人群脱贫是非常重要的, 甚至至今仍然是一些地区扶贫的核心工作, 尤其是那些基础设施差、制度不到位的欠发达地区。但扶贫工作开展到今天, 在多数地区大面积贫困已经基本消除的阶段, 精准的扶贫战略更加必要, 要针对不同类型的贫困精准发力。习近平针对新时期精准扶贫战略指出:“精准扶贫, 一定要精准施策。要坚持因人因地施策, 因贫困原因施策, 因贫困类型施策。俗话说, 治病要找病根。扶贫也要找‘贫根’。对不同原因、不同类型的贫困, 采取不同的脱贫措施, 对症下药、精准滴灌、靶向治疗。各地要通过深入调查研究, 尽快搞清楚现有贫困人口中, 哪些是有劳动能力、可以通过生产扶持和就业帮助实现脱贫的, 哪些是居住在‘一方水土养不起一方人’的地方、需要通过易地搬迁实现脱贫的, 哪些是丧失了劳动能力、需要通过社会保障实施兜底扶贫的, 哪些是因病致贫、需要实施医疗救助帮扶的, 等等。国务院扶贫办要在各地调查的基础上, 汇总出全国情况, 提出分类施策的具体办法”。
    (三) 精准扶贫要着眼于对扶贫对象进行精准化管理
    精准扶贫的核心之三是对扶贫对象的精细化管理。对扶贫对象进行精准化管理, 就是要在资源配置上进行有针对性的精细管理, 确保各种资源的使用准确到位。习近平说, “贫困民族地区群众更期盼的是雪中送炭。要建立精准扶贫工作机制, 瞄准特困地区、特困群体、特困家庭, 扶到点上、扶到根上、扶到家庭, 力争用五到十年时间实现民族地区贫困家庭和困难群众稳定脱贫”。
    精准化管理强调扶贫的精确性、有效性, 各种人、财、物的配置、各种制度措施的落实, 都要落到实处。正如习近平所提出的:“扶贫开发推进到今天这样的程度, 贵在精准, 重在精准, 成败之举在于精准。搞大水漫灌、走马观花、大而化之、‘手榴弹炸跳蚤’不行。要做到‘六个精准’, 即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人 (第一书记) 精准、脱贫成效精准。各地都要在这几个精准上想办法、出实招、见真效”。
    (四) 针对不同贫困类型, 进行分门别类的有针对性的扶贫
    我国的贫困根据产生的原因大体可以分为制度供给不足型贫困、区域发展障碍型贫困、可行能力不足型贫困 (结构型贫困) 、先天缺乏型贫困和族群型贫困等类别。针对这些不同种类的贫困, 中国的反贫困战略大致也划分为制度变革型扶贫、基础型扶贫 (或大推进型扶贫) 、迁移型 (或生态恢复型扶贫) 、能力增进型扶贫 (或结构型扶贫、造血型扶贫) 、救济型扶贫 (或输血式扶贫) 和族群系统型扶贫, 但是在反贫困实践中, 各类措施往往齐头并进形成合力。
    习近平在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话中指出的“四个一批”体现了中央在扶贫战略上“分门别类”的“结构性扶贫”思想:“一是通过扶持生产和就业发展一批。对有劳动能力、可以通过生产和务工实现脱贫的贫困人口, 要加大产业培育扶持和就业帮助力度, 因地制宜多发展一些贫困人口参与度高的区域特色产业, 扩大转移就业培训和就业对接服务, 使这部分人通过发展生产和外出务工实现稳定脱贫。二是通过移民搬迁安置一批。……经初步估算, 目前全国有大约一千万贫困群众居住在深山、石山、高寒、荒漠化等生存环境差、不具备基本发展条件的地方, 以及生态环境脆弱、不宜开发的地方。在这些地方就地采取扶贫措施, 不仅成本高, 而且很容易返贫, 难以取得持久效果。三是通过低保政策兜底一批。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口, 要通过社会保障实施政策性兜底扶贫, 主要是纳入低保体系。……要研究贫困地区扶贫线和低保线“两线合一”的实施办法, 把低保线提高到扶贫标准线, 对这部分人实行应保尽保。四是通过医疗救助扶持一批。因病致贫、因病返贫的贫困具有暂时性、间歇性特征, 只要帮助他们解决医疗费用问题, 这部分人就可以通过发展生产或外出务工做到脱贫”。
    (五) 精准扶贫要广泛动员各种社会力量, 建立长效机制
    精准扶贫不是政府单方面的工作, 更不仅仅是扶贫干部的工作, 这项伟大的工作, 涉及到每一个地区、每一个人、每一个部门。因此, 在实际的扶贫工作中, 就要强调“全社会扶贫”的理念, 把不同区域、不同领域、不同行业的资源动员起来, 把政府力量和市场力量结合起来。这就是“社会参与式扶贫”的精髓所在。正如习近平总书记指出的那样, “要健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制, 各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务, 东部地区要加大对西部地区的帮扶力度, 国有企业要承担更多扶贫开发任务。要广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性, 鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”。