王曙光：中国农垦国有资本管理创新与混合所有制构建

    
    
    摘要： 国有资本管理模式创新与混合所有制改革构成新时期农垦制度变革的两条主线。新型农垦国有资本管理体系的构建对我国农垦体系集团化和企业化改革、对农垦国资保值增值不流失、对农垦企业提质增效都具有重要的战略意义，而混合所有制改革则对农垦体制机制转型与提升产业竞争力意义重大。本文系统讨论了农垦体系建立国资投资运营平台和交易平台以及推进混合所有制改革的具体路径，并对近年来我国农垦的实践创新模式进行了梳理。本文认为，农垦混改的核心是实现现代企业制度构建和公司治理转型，要避免形式主义的混改模式。
    关键词：农垦；国有资本管理；混合所有制；产权改革；现代企业制度
    一、构建中国农垦新型国有资本管理体系的意义与动因
    （一）农垦制度变革的两条主线
    农垦体系作为我国农业领域国有资本的重要组成部分，在我国实现农业现代化和保障国家农业安全方面具备明显的体制优势。新一轮农垦改革在强化这一国家级农业资本的体制优势的同时，着重从宏观层面的农垦新型国有资本管理运营机制和微观层面的农垦企业产权结构与法人治理结构变革两条主线，推动中国农垦体系的机制创新。这两条主线，构成我国新时期农垦体制改革的互为条件、互相保障、互相融合的两股力量，其中构建新型国有资本管理运营体系的目标是在市场化机制基础上实现国有农业资本的保值增值和要素有效配置，而农垦企业产权结构和法人治理结构变革的目标则是通过混合所有制的构建实现微观主体运行机制的创新，从而构成农垦体系集团化和企业化改革的微观基础。
    （二）建立新型农垦国有资本管理体系的内涵与意义
    我国国有资产管理体系经历了从直接到间接、从微观到宏观、从行政化到市场化、从管企业到管资产再到管资本的历史变迁[2]，这一演变逻辑是与我国社会主义市场经济体制变迁的大逻辑相匹配的，我国农垦国有资本管理体系自然也必须遵循这一逻辑。本文所说国有资本管理体系包括机构和平台两个层面，机构层面的国有资本管理体系主要是指在国资委等相关部门指导下成立的国有资本管理机构（包括国有资本投资运营和监督考核机构），平台层面的国有资本管理体系主要指根据相关法律建立的各种国有资本交易、评估、转让、清算的平台，如产权交易所等。近年来，无论在机构层面还是在平台层面，农垦体系的国有资本管理体系正在迅速建立和发展，对我国农垦体系的改革和发展壮大具有重要的意义：
    第一，构建新型国有资本管理体系是农垦集团化和农场企业化的重要制度前提。农垦集团化和农场企业化意味着农垦体系运行的微观机制发生了深刻的变化，但这一微观机制的创新离不开宏观层面的国有资本管理体制的创新，只有在宏观层面建立一整套国有资本评估、交易、监督的市场化体制，才能为农垦企业的市场化运行、为农垦企业的现代企业制度建设奠定基础。
    第二，构建新型国有资本管理体系是保障农垦国有资本不流失的重要制度前提。长期以来，农垦国有资产交易体制不尽完备和规范，在一定程度上为国有资产流失和各种寻租现象提供了制度基础。农垦新型国有资本管理体系就是要建立一套公开的、透明的、竞争的、合理的定价与交易体系，有效防止贱卖国有资产，有效杜绝国有资本交易中的腐败和合谋。
    第三，构建新型国有资本管理体系是保障农垦体系提质增效、实现战略转型的重要制度前提。农垦体系目前处于关键的战略转型期，这种战略转型所涉及的大量产权交易（企业之间的产权转移）和产业整合（产业重组）行为必须以有效的国有资本管理体系为基础。
    第四，构建新型国有资本管理体系是农垦体系实现由管资产向管资本转变的重要制度前提。新型国有资本管理体系着重通过市场机制，通过产权联系和公司治理机制，实现对农垦国有企业的资本管理，而不介入具体的农垦企业经营。这就意味着农垦国有资本管理不再以直接的行政介入和管理介入实现对农垦国有企业控制，而主要关注农垦国有资产的保值增值，这就为农垦企业的机制转化奠定了基础。
    第五，构建新型国有资本管理体系是实现农垦体系各种资源实现有效的市场化配置的制度前提。在农垦体系的资源配置和资源整合过程中，必然会面对兼并收购、股权转让、引进战略投资者等多种形式的交易，新型国有资本管理体系的构建为这些交易的顺利进行提供了制度条件。
    第六，构建新型国有资本管理体系还是实现农垦混合所有制改革过程中建立科学规范的法人治理结构的前提。在新型国有资本管理体系中，国有资本管理机构可通过建立规范的现代企业公司治理来实现对企业运营的参与，比如通过派驻董事参与董事会决策来参与公司治理，这就必然导致农垦企业的公司治理发生深刻的变化。
    （三）建立新型农垦国有资本管理体系的五大动因
    以上我们讨论了农垦体系构建新型国有资本管理体制对于农垦发展的意义，在实践中，任何有关股权的转移和交易都会涉及到国有资本管理机构和交易平台的运作。具体来说，大致有五种动因：
    一是破产清算动因。一些运营管理绩效欠佳、资产质量差、亏损严重的农垦企业，应按照《公司法》的相关法律规定，进行破产清算，这就需要在国有资产交易平台上对破产企业的资产进行有效处置。
    二是兼并重组动因。农垦企业从产业集群的角度，对上下游产业进行相应的整合，以提升自己在产业链上的竞争力，从而需要在国有资产交易平台上进行产权交易以实现各产业之间的兼并重组。
    三是战略转型动因。一些农垦企业的若干产业板块已经丧失竞争力，或农垦企业的产业发展重点已经进行了调整，因此对原产业结构中应淘汰的产业及其股权就需要在国有资本交易平台上进行转让。
    四是盘活闲置资产和提高资产流动性动因。一些农垦企业为了盘活长期闲置的各种资产，或为了使现有资产更具流动性以实现其资产价值，可通过国有资产交易平台进行估价和交易。比如近年来农垦企业对所拥有的土地资产进行估价、交易，或以估价后的土地来入股改制后的农垦企业，取得了明显的绩效。
    五是上市和引进战略投资者等重大股权变动动因，这些涉及重大股权变动的行为都需要有效的国有资本管理和国有资本交易的平台来实现。
    二、在新型国有资本管理体系支撑下推动农垦体系混合所有制改革
    2015年左右以来，我国农垦体系进入了一个大改革、大发展的新时代，这一重要转折的主要推动力是农垦的集团化、企业化和市场化改革，而背后最重要的制度创新与制度保障则是国有资本管理体系的重构和农垦企业的混合所有制改革。
    （一）组建农垦国有资本投资运营公司
    按照市场化的方式组建国有资本投资和运营平台，是新一轮国资管理体制改革的核心[3]，农垦的国资管理体系创新的要点也在于此。这就涉及到两层委托-代理关系的处理。第一层委托-代理关系是国资委与农垦国有资本投资运营公司的委托-代理关系。国有资本投资运营公司是按照市场化原则建立起来的法人组织，国资委要建立相应的监督体系、考核体系、薪酬体系，建立科学的激励约束机制，避免农垦国有资本投资运营公司的代理人风险。
    第二层是农垦国有资本投资运营公司与农垦企业的委托-代理关系。农垦国资投资运营公司与农垦企业是投资和被投资的关系，农垦国资投资运营公司以股东的身份、以市场化机制、以规范的法人治理结构来参与到所投资的农垦企业中，不再搞以前的直接行政干预。当然，农垦国有资本投资运营公司自身也应该建立相应的市场化的激励约束机制和科学规范的法人治理模式。
    （二）建立农垦国有资本产权交易体系
    建立农垦国有资本产权交易体系，从而推动农垦体系的股权交易、资产评估、兼并收购、资产重组的有效进行，从而为农垦体系的产业结构升级和市场竞争力提升提供条件。农垦国有资本产权交易体系要建立科学的风险防范机制、有效的监督措施、统一的交易规范，保障国有资产交易遵循严格规范的交易规则，保障国有资产不流失。要推动土地、知识产权等资产进入交易平台，进行有效的价值评估、入股和转让，促进各种市场要素的有效配置。
    （三）推动农垦混合所有制经济构建
    在农垦国有资本投资运营公司和交易平台的有效支撑下，大力推动我国农垦体系的混合所有制经济构建。针对每一个地区、每一个农垦企业、每一个农垦产业的差异性，制定差异化的、有针对性的混改方案，确保混合所有制改革能够有利于农垦企业的市场竞争力的提升、有利于农垦产业结构的转型和升级、有利于农垦体系资产质量的提升、有利于农垦企业内部法人治理结构的完善。要从产业链的角度、从市场竞争和产业重组角度，选择适宜的有竞争力的社会资本，实现农垦国有资本和民营资本的有机整合与优势互补，通过农垦国有资本的绝对控股、相对控股以及不控股等不同的股权结构形式，实现农垦企业的股权多元化，建立农垦体系内部国有经济和民营经济共生共赢的新模式。
    三、农垦体系稳健推进混合所有制改革的实践模式与创新
    近年来，中央直属农垦和地方农垦在集团化和企业化的总目标下进行了系统的产权改革和运营机制变革，构建农垦体系混合所有制经济成为改革的重点和核心，各地结合当地的产业结构和市场竞争结构，在混改的模式方面进行了大量的创新。
    海南农垦在混合所有制改革中探索将混改与清理僵尸企业、剥离不良资产等工作相结合，在混改中解决传统体制中遗留的问题和弊病，借混改之机转换整个农垦体系的经营机制。以海垦建工集团的混合所有制改革为例，海垦建工在混改实施方案中强调清理僵尸企业、剥离不良资产等工作的重要性，
    
    
    对集团下属的原有企业进行彻底的清产核资和资产评估，对于那些经营严重亏损且长期未运转的僵尸企业进行清查和撤并，减少冗员稳妥安置职工，减少不必要的开支，使改制后的混合所有制企业卸掉包袱轻装上阵。我国农垦体系中存在大量的僵尸企业，由于以往人事方面的牵掣和内部关系方面的困难，导致这些僵尸企业在很长时期难以处理，不仅消耗了大量的资源，用宝贵的利润养了很多不该养的冗员，而且助长了农垦内部的腐败、偷懒等行为，对农垦体系的激励约束机制和效率都形成了极大的消极影响。海垦建工集团从清理僵尸企业和清产核资、消化不良资产入手进行混合所有制改革，并以公开挂牌征集受让方的形式引进具有市场竞争力的战略投资者，在保持控股地位的同时与其他战略投资者优势互补，彻底转换经营机制，极大地增强了企业的活力。下大气力、下大决心，彻底解决僵尸企业，把该关停的企业坚决关停，把该剥离的冗员坚决剥离，才能为以后的发展奠定好的基础。海垦建工引进民营企业联泰集团入股70,292万元人民币，持有海垦建工集团49%股份；海垦集团作为国有独资企业，持有海垦建工集团51%股份，实现强强联合。
    安徽、浙江农垦在土地资本化方面进行了宝贵的探索。土地是农垦最重要的存量资源之一，在混合所有制改革中，土地资源作为一种可交易的资源在股权设计中占据重要地位，全国农垦已有约650万亩土地经评估作价后注入农垦集团或企业，新增资本金379.63亿元。以土地作价入股新的混合所有制企业，其前提是要对土地价值进行合理的科学的评估，从而为农垦混改后建立产权清晰的现代企业制度奠定基础，也为在混改之后加强国有资本的实力奠定基础。在混改过程中，安徽农垦充分合理地对所拥有的土地进行了整合和盘活，将其及下属公司63.99万亩土地使用权，通过第三方评估机构估价240.95亿元，作为国有股权注入集团公司。浙江农垦所属的余杭农林集团积极推进土地资产化，将经过科学评估总地价为41.5亿元的5.47万亩土地资产作为国有资本金注入农林集团。在我国农垦体系推行“农场企业化”的过程中，要大力鼓励垦区土地租金实行市场化定价，有利于释放土地盈利空间，体现土地合理价值。要鼓励土地资源通过证券化、资产抵押、信托流转等方式实现资本化，把土地这个宝贵的资源用好用活。
    广东农垦在混合所有制改革中注重引进金融和资产管理领域的战略投资者，积极探索员工持股以建立全新的激励约束机制。广东农垦近年来充分利用多层次资本市场，积极推进产业集团改制上市，广垦橡胶集团成功引进中国农业产业发展基金、 中国信达资产管理有限公司等战略投资者注资5亿元，并积极稳妥推进管理层持股计划和核心技术骨干持股，激发核心员工的内生动力，彻底转换企业的激励机制。
    江西农垦在混合所有制改革中通过股权结构的优化，引进优质央企作为合作伙伴建立混合所有制企业，从而为拓宽产业链、实现产业结构的升级奠定了基础，创造了“混改+产业升级”模式。江西渝水南英垦区集团与文化产业类央企合作，农垦以17371亩国有土地评估作价7.5亿元入股占49%、央企以现金7.8亿元左右入股占51%，成立混合所有制集团公司，计划投资15亿元开发红色文化产业园和温泉小镇，这对于农垦充分利用自己的农业和文化资源进行产业链的延伸与产业结构提升优化有重要意义。农垦的混合所有制改革，不是“为混改而混改”其目标是提升农垦企业的市场竞争力，因此需要从产业入手，注重从产业结构的转型、产业层级的提升上做文章，该放弃的产业坚决放弃，该整合的产业积极整合，通过混改引入外力，从而夯实自己在产业层面的竞争能力。
    当然，无论是建立农垦新型国有资本投资运营体系和交易平台，还是从产权角度推动农垦的混合所有制改革，其目标都是彻底改变农垦的经营机制，使农垦的体制机制充满活力。尤其是在农垦的混改过程中，要避免形式主义，避免一刀切，要一企一策、因地制宜，要注重现代企业制度的构建和公司治理的转型，要让入股的民营资本和其他股权所有者真正发挥其作用，合力实现农垦的机制变革。
    *【作者简介】王曙光，1971年生，山东莱州人，北京大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：中国农业与农村。
    [2] 王丹莉：《新中国国有资产管理模式的演变：从全面介入到两权分离》，《当代中国史研究》，2016年第5期。
    [3] 王曙光、徐余江：《混合所有制经济与国有资产管理模式创新：委托-代理视角》，《中共中央党校学报》，2017年第7期。
    本文发表于《新疆农垦经济》2019年第五期