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会员注册关键词：老龄化 积极老龄化 老龄化政策 中国问题
作者简介：刘建义，中南大学公共政策与地方治理研究中心项目协理；马箭，中南大学公共政策与地方治理研究中心项目协理
近年来，“积极老龄化”一说流行，不仅出现在研究老龄化问题的学术著作中，也贯彻于各国政府有关老龄问题的正式文件中。本文将首先梳理其国际发展脉络，并联系中国的文化、政治和社会经济历史背景来回顾这一趋势，以理解政策、理论及实践的连续性，并对中国老龄事业的进程予以评述，指出主要问题，以供政策考虑并讨论其意义。
一、世界卫生组织的新倡议：积极老龄化
2002年，世界卫生组织(WHO)公布了一份报告：《积极老龄化：一个政策框架》。该报告由世卫组织的老龄化与生命进程项目承担(具体由加拿大卫生部顾问佩吉·爱德华兹草拟)完成，主要阐述了以下问题：我们如何帮助老年人独立并保持积极状态？我们如何加强健康宣传并制定预防政策？随着人们的寿命延长，如何改善老年生活质量？老年人口规模的扩大会摧毁我们的医疗与社会保障体系吗？当老年人需要帮助时，我们应该如何协调家庭与政府的关系？我们该怎样对待老年人在关心照顾他人时的重要作用？报告对发展中国家表示了特别关切：“法国老年人口的比例从7％增至14％翻一番用了115年，而中国将仅仅只要27年……发达国家是先富后老，而发展中国家则是未富而先老(Kalache and Keller，2000)”(WHO，2002)。并且发展中国家在迅速老龄化的同时伴有家庭结构及其作用的剧变，移民与劳动力结构也不例外。“伴随着城市化进程，年轻人进入城市找工作，家庭变小，越来越多的适龄妇女也走上工作岗位，这意味着老人在需要时将得不到足够的帮助”(WHO，2002)。针对这个问题的一个可能的途径是“为讨论提供必要信息，并制定行动方案以促进健康和积极老龄化”(WHO，2002)。
“积极老龄化”理念为该政策框架的基础，为WHO在二十世纪九十年代后期所采用，“以找到比‘健康老龄化’更具概括性的概念，明确除卫生保健外影响个人及群体老化之其它因素(Kalache and Kickbusch，1997)”(WHO，2002)。尽管其关于健康的定义已非常宽泛，但WHO还是提供了关于“积极老龄化”的更宽泛的理解视角，以强调“为了提高老年人的生活质量而优化其健康、参与及保障的机会的过程”(WHO，2002)。依据WHO(2002)的解释，“积极”不仅仅指体力活动和劳动，还包括对社会、经济、文化等的持续参与并发挥作用。特别是该政策框架重申了WHO于1996年在《关于健康与老龄化的巴西利亚宣言》中提出的目标：健康的老年人仍然是家庭、社区及经济发展的宝贵资源。当然，同样重要的是要延续机会以将老龄化变成正面经验，延长预期健康寿命并提高所有老人的生活质量。
除WHO外，联合国(U.N.)其他组织、机构(如联合国人类居住环境中心，联合国教育、科学和文化组织UNESCO)也关注老龄化问题。在过去50年中，联合国大会在各种场合表达了对老年人社会地位问题的关注。1948年及1969年，联大陆续通过了关注老年人权利与福利的决议并付诸实施。1974年世界人口会议通过的《世界人口行动计划》也强调老龄化问题。1978年(时值中国进入改革开放的新历史时期)，联大决定于1982年在维也纳召开第一次老龄问题世界大会，指出二十世纪的主要挑战之一是自1950年以来的20年中人类的平均寿命有了明显的增长。这是世界已经证明的最引人注目的人口剧变，被称为“人口老化烈震”或“沉默革命”。
1982年召开的第一次老龄问题世界大会通过了一个国际性的行动方案，该方案说明了在就业及收入保障、卫生、住房、教育和社会福利方面的具体措施。随后，1991年12月16日，联大通过了关于老年人的基本准则，强调老年人对独立、参与、照料、自我实现、尊严的全面需求。后来，联大将1999年定为国际老人年，并公布其关于老龄化问题的声明及主题：建设一个为所有年龄阶层着想的社会。在联合国的老年人准则框架下，该年的主题着重强调了老年人的生活状况、个人发展、代际关系以及老龄化与社会发展的内在联系等。
第二次老龄问题世界大会上，发展中国家认为第一次行动计划更适合发达国家。七十七国集团(一个发展中国家联盟)和中国希望此次会议能够反映他们的观点，包括制定“一个考虑到老年人口，特别是发展中国家老年人口的特殊需求与面临的挑战的富有远见性的文件”(Dávila，2002，p.2)。因此，新修订的行动方案考虑到了新世纪发展中国家与发达国家两者的社会、文化、经济与人口间的联系，并提出了帮助政策制定者应对社会挑战的具体措施。在这样的背景下，世卫组织的政策框架开始全力推动积极老龄化以帮助政府、社会制定那些能够确保老年人发挥余热的政策(亚太地区参见：人口和社会融合组，2008年)。
二、积极老龄化的理论与实践
第二次老龄问题世界大会要求“拥有老年人口的国家必须通过制定预防医学、继续教育、灵活工作时间等政策推动积极老龄化”(所有这些措施，除了充分发挥老年人的潜力外，还将有助于弥补新的人口结构造成的潜在成本)(Aznar，2002)，但“积极老龄化”的提法并没有出现在马德里老龄问题国际行动方案中，在2002年的政治宣言中也仅出现了一次。“积极”一词的应用似乎更趋传统，如参与、生存/生活方式、个人/个体、角色/代理者。当然，在当时说来，“积极老龄化”才刚成为一个国际发展方向。今天，积极老龄化已经成为国内外老龄政策的发展核心，并受政治议程与老龄研究的影响(Hutchison, Morrison & Mikhailovich，2006)。下面将对相关的研究作一个简要考察。
老龄政策发展到积极老龄化阶段并成为新的趋势经历了很长一段时间(Hutchison，Morrison & Mikhailovich，2006)。西方社会老年学指出，老年人的权力与声望更多地基于其调配物资、知识和其他资源的能力。因此，被称为“黄金时期”的老年本身几乎从没受到过真正的尊敬。在二十世纪前半叶，老年在研究中基本上与依赖画等号，而保持积极(即使可能)也不是研究重点。后来，通过研究个人对老年生活的调整而产生了所谓的成功老龄化。尤其在上世纪七十及八十年代，这一理念扩充至包含三个方面的基本内容：生存、身体机能与快乐幸福(Rowe & Kahn，1987)。从六十年代早期开始，美国的研究人员认为“成功老龄化”的关键是活动与经济成功。老年学活动理论提出，人们通过为旧的状态或角色寻找替代物以维持活动模式与价值观，是实现最佳或成功老龄化的基础(Kossuth & Bengtson，1988)。实证研究表明大多数老年人能够从频繁的活动中获益。然而，研究人员也发现，为运动而运动并不一定有效，甚至可能产生负面效应，因为一些人也许更喜欢安静且受益。由于活动理论的实证研究不能证明保持活动的重要性，这一主张遭到了批评。一方面，要使老人保持中年人的活动水平是不现实的；另一方面，没有考虑到其他问题，如残疾、病痛、虚弱、文化相关性、肥胖、吸毒、酗酒、消极的生活态度等(Hutchison，Morrison & Mikhailovich，2006)。不过，保持活动的成功老龄化理念有助于反驳“退出论”和社会排斥造成的消极影响，从而引起社会老年学者的理论兴趣。
二十世纪九十年代后期，成功老龄化重被提及(Rowe & Kahn，1997)，同时产生了效率老龄化(Morrow-Howell，Hinterlong & Sherraden，2001)。后者认为退休老年人仍然能干，以鼓励老年人为社会、经济的发展作贡献。积极老龄化关注的主题扩展至包括健康、积极参与及老年人家庭、社区和国家的生活。尽管反映了许多重要问题，如老年人的特殊需求、健康后果及不公平、文化及影响健康与疾病的社会因素等(Hutchison，Monison & Mikhailovich，2006)，但积极老龄化把战略规划重点从“以需求为基础”(倾向于假定老年人是被动目标)转变为“以权利为基础”(承认人们在变老时，他们在生活的各方面都享有机会、待遇平等的权利，以及他们的责任)(WHO，2002，p.13)。积极老龄化无疑代表了一个更高的发展水平，但批评仍然存在，尤其是在如何对待那些因极度虚弱、残疾和生病(例如，高度痴呆包括阿尔茨海默病症)而没有或很少有独立生存能力的老人时。
积极老龄化作为一个政策框架被提出并成为研究人员的研究指南。二十世纪七十年代以来，主流研究已经区分了四类促进健康老龄化的因素，即20％为遗传因素，20％为环境因素，10％为医疗照顾，50％为生活方式(Chi，2002)。据国际积极老龄化委员会的调查，绝大多数专家相信锻炼身体是实现成功老龄化的最好办法。因此，积极老龄化在应用中经常同老年事物相联系，如健康或健身中心，运动以及生活方式的改变等。换句话说，当老年人有规律地参加各种健身活动时，积极老龄化就发生了。社区要通过开展各种健身活动来推动积极老龄化，给50岁以上的人提供更易得到的健身机会。上面提到的年龄比大多数退休年龄都要早，意在提倡趁早实行积极老龄化，这揭示了其预防特性(即终生防老备老)。
较之2002年世界卫生组织的规划及其关于积极老龄化的宽泛定义，从以上的回顾中我们发现一个经久不衰的关注焦点：身体健康。然而，积极老龄化意味着比健康老龄化多得多的内容，而不仅仅是医疗服务。要记住积极老龄化可能包含的内容(如继续教育与灵活工作时间；参与，为社会、文化、宗教和公民事务作出贡献；对家庭和社区负责；社保与权利；优化追求良好的生活质量的机会；积极的经验与快乐幸福等)，因为这一概念几乎包含了生活的各个方面，所以在议程或优先顺序的设置方面，积极老龄化对不同的人来说有不同的含义。这种可能性与国家的个案研究联系在一起并且对它们进行对比，将会很有意思。
三、积极老龄化与中国的老龄政策
政策执行的复杂性有时会使政策歪曲甚至偏离初衷，世卫组织的政策框架也因此受到责难。这种复杂性使得积极老龄化在欧洲成为“政治死水”(Ney，2005；UNESCO，2008)。在中国——2006年人口就已达13.28亿且11％在60岁以上(WHO，2008)，积极老龄化存在怎样一种状态？简要的历史回顾将帮助我们理解这幅大图景。
1982年第一次老龄问题世界大会后，中国的老龄政策及相关管理系统有了长足发展。从一开始，中国老龄化工作的立场就很明确，即老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐之“五有”，《中华人民共和国老年人权益保护法》对这些都进行了规定。根据前国家主席江泽民的指示，中国老龄事业发展的“十一五”规划将老年人的教育分列为老有所学与老有所教。因此，这个总体目标现在称“六个老有”，即“所有老人都将获得适当的赡养和医疗保障，他们将获得传授经验、学习新事物的机会，他们应该有为社会作贡献的机会，并安享晚年”(中华人民共和国国务院，2006年，第1页)。引人注目的是《2006年中国老龄事业发展白皮书》中增加了“老年人合法权益保障”的内容，是对“六个老有”目标的补充(享受/娱乐在此处没有单独列出)。
二十世纪八十年代以前，除了少数老年医学研究外，中国几乎不存在老年学(Tao，2001)。然而，后来者居上，且中国领先于其它许多发展中国家。不管现实如何演变，中国老龄化政策所表述的目标与世界卫生组织关于积极老龄化的目标颇为吻合。通过前面的回顾，我们可以看出这不是偶然。1982年第一次老龄问题世界大会是刚进入改革开放的中国实施老龄政策的重要背景与推动力。而且，如前所述，从1982年第一次老龄问题世界大会到2002年的第二次老龄问题世界大会，除了主题与口号的某些变换(如从健康老龄化到积极老龄化)，其它方面都几乎没有什么大的变动。
由全国老龄工作委员会办公室等于2004年共同编纂的，《中国老龄工作年鉴》对两次会议间中国老龄工作的发展进行了回顾。劳动和社会保障部作为第一次老龄问题世界大会中国的参与主体，很好地贯彻执行了国际行动方案和1991年联合国老人条例。1999年，联合国大会宣布该年为国际老人年；同年10月份全国老龄工作委员会(CNWCA)成立，成为政府授权督导全国老龄事务的最重要的咨询与协调部门。全国老龄工作委员会迄今含有28个成员机构(见表1)，几乎包括中国政府所有主要的部门。
表1CNWCA的成员机构
中共中央委员会组织部 中共中央委员会宣传部 中直机关工委 中央国家机关工委 外交部 国家发展与改革委员会 教育部 国家民族事务委员会 公安部 民政部 司法部 财政部 人力资源和社会保障部 住房和城乡建设部 文化部 卫生部 国家人口计生委 国家税务总局 国家广电总局 新闻出版总署 国家体育总局 国家统计局 国家旅游局 总政治部 中华全国总工会 共青团中央 全国妇女联合会 中国老龄协会 |
资料来源：中国老龄委员会，2009
第一次老龄问题世界大会后中国组委会改称中国老龄问题全国委员会，与各国最初将老龄化当作一大社会问题的思路相符。1995年2月更名为“中国老龄协会”，涵盖了更多积极的内容，并希望民众对老龄化有一个正面的看法(即本质上并非“问题”)。这导致2002年第二次老龄化世界大会后积极老龄化的理念被更广泛接受。
中国老龄政策工具包括如下主要类型：1、执政党和政府领导人在党代会、人代会的报告及党政领导关于老年工作的讲话、宣言和指示；2、指导和管理老年工作的专门政策、法律，包括主管老年工作的机关签署的正式文件，部门领导的重要讲话及一些特殊“文化”(全国老龄工作委员会办公室和中国老龄协会，2004年)。对于中国老龄政策的实证分析来说，我们必须研究各种不同政策文件及其关系，并借助批判性思维以达成相关、准确的评论与结论。
大量研究发现“积极”一词在中国的老龄政策文件中极为普遍，但作为新流行语的“积极老龄化”在主要的政策架构(不论是新的还是修改过的)中的应用还较少(见表2)。就像联合国50多年来的有关政策表述一样，近年中国的政策文件亦呈现出连续发展的趋势，而并不追求术语更新变化。
表2中国政策工具的一个样本
1996年，老年人权益保障法 1996年，司法部、民政部关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知 1997年，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 1997年，民政部《农村敬老院管理暂行办法》 1999年，文化部关于加强老年文化工作的意见 2000年，中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定 2000年，财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知 2000年，全国妇女联合会关于加强老龄妇女工作的意见 2001年，卫生部关于加强老年卫生工作的意见 2002年，共青团中央、全国老龄工作委员会办公室关于实施”志愿者为老服务金晖行动”的意见 2003年，全国老龄工作委员会办公室、司法部、公安部关于加强维护老年人合法权益工作的意见 2006年，第11个五年计划 2006年，《中国老龄事业的发展》白皮书 2006年，民政部《农村五保供养工作条例》 2006年，民政部《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》 2006年，全国老龄工作委员会办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局《关于加快老年服务产业发展的意见》2007年，胡锦涛总书记在中共十七大上的报告 2008年，国务院工作要点 2008年，吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会上的报告 2008年，全国老龄工作委员会办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局《关于推进家居养老服务工作的意见》 |
资料来源：中国全国老龄工作委员会办公室，2008
政府亦依据“红头文件”(即通知、决定和指导意见来开展日常老年工作)处理老年人生活各方面的关系，包括住房(民政部和建设部门关于推广并实行老年人建筑设计的标准的联合声明)、医疗保障(卫生部关于加强老年医疗保健的意见)、收入保障(劳动和社会保障部就提高城乡职工基本养老保险问题的通知)、合法权利(司法和民事事务管理部门关于保护老年人的合法权益，提高老年法律援助的联合通知)、文化需求(文化部关于加强老年文化工作的意见和核准创建中国老龄月刊的通知)和老年人基金(人民银行批准建立中国老龄基金的通知)等等。此类文件部分由半官方组织发布(如中国妇女联合会关于加强老年妇女工作的意见，共青团中央和CNWCA办公室关于实施“志愿者为老服务金晖行动”的意见等)(Chen，1996)。
如前所述，中国的老龄政策重视采取积极途径来推动社会老年工作的开展，“积极”的高使用率证实了这一论断。政府领导人在各种推动实现“六个老有”目标的讲话与宣言中也经常用到。然而，“积极”仍倾向于通过传统的方式描述特殊的内容如参与，并更多地用于政府和社会工作方面。总的来说，中国老龄政策从开始就具有全面性、连续性的特点。但“积极老龄化”这个新的流行语在诸多政策工具(不包括香港特别行政区；劳工及福利局，2007)中的缺失及其本身的含糊性/灵活性造成了不同的理解。
四、积极老龄化与中国的老龄化研究
直到1982年的第一次老龄问题世界大会，中国才充分认识到老龄化是一个潜在的社会问题。1984年8月，第一次全国老龄工作会议在北京召开，1985年和1987年又分别在北京、上海召开两次会议，交流工作经验。除了这些组织和推广工作外，老龄研究也成为多个学科的研究热点。二十世纪八十年代以来，许多社会科学学科的恢复或振兴，尤其是社会学及后来的社会政策及社会工作，帮助社会老年学迅速扩展了研究领域。许多大大小小的调查为国家老年问题研究提供了必要的实证依据。1986年4月，中国召开首届全国老年问题学术研讨会，来自生物医学、老年医学、心理学及社会学的专家与实证研究者共同商讨有关老年学的问题。在中国科学院和中国社会科学院的赞助下，中国老年学学会(GSC)成立，原中国老龄问题全国委员会(现中国老龄协会，CNCA)担负日常督导责任。同年，北京召开了老年问题国际会议。两年后，即1988年中国老年问题研究中心成立。从此以后，随着研究范围的迅速扩大，召开了大量研讨会(Tao，2001)，主题多种多样，如老年医学、健康与心理健康、养老金与收入保障、婚姻与家庭、老年妇女、老年教育、社会作用、人口老龄化与可持续发展等。同时，政府部门也召开了一些关注老龄政策制定和执行的协商会议。例如，国家计划委员会于1986年9月召开的关于人口老龄化与社会保障的咨询研讨会为九十年代中国的社会保障体系改革奠定了基础(Tao，2001)。
中国对老龄问题的继续研究除了社会保障、社区服务、家庭赡养等重要议题外，老年学与其他相关研究还关注了健康老龄化、成功老龄化、效率老龄化和积极老龄化等的意义。人们对这些政策进行了热烈讨论，他们试图去操纵这些概念，通过展开理论与实证研究，以期理解这些概念及相关现象。
健康老龄化已经成为社会研究与国际交流的重要议题(例如，MPI举办的健康老龄化研讨会与国际交流，罗斯托克，德国2001年7月30日-8月3日)，涉及健康的行为方式与生活方式等内容(Woo，n.d.)。尽管有研究者在上海这样的大城市中对成功老龄化的分类与相关事实进行过研究(Li et al.，2006)，但在中国对成功老龄化的研究还不多。至于效率老龄化的研究则更少，更有人认为其并不适合中国的国情(Ge，2002)。不过，还是有些研究者能认真积极对待这个问题(如Cheng & Li，2005)。在积极老龄化方面，研究人员试图去理解它的内涵，并找出在中国特殊情况下推动积极老龄化的途径。因为机会与资源仍有限，为了培养年青一代，老年人的就业和教育遭遇了困境，成为中国特有的一个代际问题。原则上说，积极老龄化可能会越来越多地出现在中国的政策文件中(如高考已经取消了年龄限制)，但研究人员在帮助国家充分实现联合国政策框架的期望时，仍面临巨大挑战。
综上所述，积极老龄化可能成为仅次于健康老龄化的吸引大众及研究兴趣的主题(从互联网出现频率可大致看出)。从中国的发展来看，学者及学生们对各种老龄问题进行了定性与定量研究(e.g.，Pan，2006；Xu，Xiao & Chen，2006；Huang，2008；Guo & Shi，2006)，为进一步突破打下了基础。积极老龄化(Cook & Powell，2003)等积极理念带来的大量国际性交流已帮助中国学者与政策制定者在正确的道路上摸索并与国际接轨，对于亚洲及世界其它国家(地区)的发展也具有重大意义。
五、积极老龄化和现实问题
半个世纪以来，中国的平均寿命增长稳定(见表3)，但中国女职工的法定退休年龄仍是55岁，男性为60岁。对于某些蓝领工人，女性在50岁退休而男性则是55岁。现实生活中，国有企业员工甚至可能在40或50多岁退休。中国的平均退休年龄为51.2岁(Editorial，2006)，比世界平均退休年龄低10岁。
表3出生预期寿命(岁)
资料来源：世界卫生组织，2008；DESA人口区划部门，2002。
对于老年学家而言，以上事实不利于积极、效率以至健康老龄化。对于政策制定者而言，它们意味着困难的抉择。一方面，中国面临着每年数以百万计青年涌入就业市场所造成的持续就业问题，需要老年人提前退休；另一方面，保险与其它退休福利需求的快速增长已经给中国政府带来了越来越大的压力。还要切记，中国作为一个发展中国家，依据2004年的数据，仍有十分之一的人口每天生活费不足1美元(WHO，2008)。夹在这些需求矛盾之中，一份官方报道说中国要延长退休年龄以减少福利负担应付社会的快速老化(Editorial，2006)，而另一份报道则称中国由于失业率上升，将不会改变退休年龄(Xinhua，2005)。这不仅仅是退休的问题。在经济改革的进程中，经济转型使很多职工下岗，这些人同样需要返回工作岗位，特别是当政府工作重点发生另一“重大转移”，即总体公共政策向“和谐社会”或更均衡发展方向作出根本变化时(Chen，2004；2008)。
与西方社会公共政策严禁歧视老年人不同，中国对外开放早期，政府改革者大力提倡年轻化。基于此，年龄限制在某些公共政策中依旧被允许、被倡议，尤其在选择领导干部时其标准比执行法定退休政策更严格。然而，倘若积极老龄化作为一项新的国家政策真正受到重视，它将最终废除各种工作机会中的年龄限制。由于历史原因和历史的复杂性，此问题在可预见的将来不会立即消失，采用政治途径也不会很快奏效。另一方面，仅仅知道在中国家庭和社会中尊重老年人是一种文化传统是不够的，人们需要注意这个可能是很多“老年问题”根源的事实，包括可能造成老年自杀的身体与心理健康问题。
为了实现曾是“经济国家”的总体公共政策向综合平衡转变(Chen，1996&2004)，需要权衡失业、社会保障/福利负担与优先考虑经济效率/生产率的各方面。这里，再就业被视为解决年轻退休人员工作的一种好办法(国际劳工组织、劳工法和劳工管理部门，2002)。然而，再就业受诸多因素的影响，包括信息和激励(Giles，Park & Cai，2006)。在进入其他社会服务行业时需要培训，因为同美国社区学院体系相比，中国的大专体系在开放入学与促进劳动力发展的调任机会方面未起到很有效的作用(Chen，2003)。在正规的教育体系外，中国拥有各种“老年大学”，它们若依托中国最近兴起的各类社区学院而发展，将有助于实现“六个老有”其中的两个方面，即学与教，这些对中国实现积极老龄化以及老年人参与社会事务并发挥作用非常重要。
积极老龄化并不弱化对脆弱老人的关心(Cook & Powell，2003)，老年人卫生保健(包括心理健康)在中国成为一个长期存在的突出的问题(Chen & Chen，2007)，需要优先考虑。例如，痴呆已成为重要的公共健康问题，对中国的老年人及其家庭产生严重的影响。基于对1980-2004年间的25项指导性研究结果的系统性变化的分析，董及其同事们(2007)以60岁以上老者为研究样本发现痴呆合并流行，其中1.6％为阿尔茨海默病，0.8％为血管性痴呆(中国痴呆的两种主要附属类型)。他们也发现比起接受数年教育的人，没有文化的老年人更易患阿尔茨海默病(3.2％)。这些似乎在教育方面给予了实施积极老龄化的支持(特别是鉴于中国特殊的提前退休年龄)。同时也揭示出一个令人不安的趋势，从1980到2004年，阿尔茨海默病逐年增加并扩散。据世界卫生组织(2008)调查，中国近年来卫生方面的花费平均仅为GDP的4.7％。中国在健康方面的支出平均约占政府总支出的1％，2005年占卫生方面总支出的38.8％。医疗消费的85.3％为私人现金支出，比2000年的95.6％有虽所下降但依旧很高，反映出社会保险发展的不足。中国拥有13亿人口，但2001年仅有十万九千名社区和传统的医疗工作者。因此，年轻人和健康的老年人需要逐步承担起照顾虚弱和高龄老年人的责任，这也为中国社会背景下的积极老龄化提供了支持。然而，这并没有使公共政策免去供养老人及支持家庭赡养者的功能，尤其是在中国人口增长率降低，经济效益提高的有利形势下(见表4)。
表4中国的人口增长vs.国民收入增长
资料来源：世界健康组织，2008
中国“六个老有”目标的“消极”方面是照顾老人的生活起居或满足其基本需求，尤需提供经济支持。王和张(2005)分析2000年人口普查数据和全国抽样调查的结果发现，在中国的1.3亿老年人当中，约33％在职，67％失业；全国处于贫困线的老年人口在921万到1168万之间，贫困率为7.1％至9.0％。尽管中国传统文化强调家庭赡养并且政府依靠它去应对“银发浪潮”的挑战，但研究揭示了老年人的收入对家庭和社区护理的重要性(Chen，1996)。在日益市场化的社会，老年人收入变得更为重要，因为家庭赡养功能已经大大被削弱(特别是国家的独生子女政策)，年青一代的就业竞争、高流动性、现代化和日渐加深的西方文化的影响非常大。
六、结论与讨论
由联合国/世界卫生组织提议和发起的积极老龄化作为一个政策框架表明世界范围的研究与应用步入新的阶段。尽管这个框架并未特别说明其与健康老龄化、成功老龄化、效率老龄化及其它使用过的流行理念的关系，政策期望与应用的连续性是显而易见的，因此先前的研究结论仍然是相互关联的。例如，健康行为和生活方式的改变仍是积极老龄化的基石，增加收入、住房贷款、医疗服务和个人护理方面的保障与提供仍构成了政策制定的特殊内容，尤其是对高龄和虚弱的老人。在这方面，老年人的需求和权利都是重要的，而突出后者更需强调老龄人口的社会保障，如将老年人看成不仅是服务的受益者而且还是社会的主人，即便他们失去能力而成为依赖者。在基于科学研究的健康生活方式方面，积极老龄化强调个人责任和终身防老备老的观念。体现健康本质的积极老龄化与效率老龄化都主张老年人参与教育和社会经济活动，为他们的家庭、社区和社会经济发展作贡献。
在两届老龄问题世界大会的指导下，中国老龄政策有了系统的发展，并从与联合国、世界卫生组织以及其它国际社会的合作中受益，其发展路径和步骤与前面显示的变化相一致，在政策与理论方面有着相同的连续性，这一现象通过对中国官方文件的考察而得到验证。社会保障和服务仍然是社会最关心的话题，同样，国家以及家庭和社会在老龄化中所扮演的角色也受到关注。一方面，健康老龄化仍然是一个遥远的目标，相当一部分的老年人面临身体健康和心理健康的问题；另一方面，他们的保健行为或生活方式存在问题，如吸烟这样的“瘟疫”有其经济原因(Chen & Chen，2007)。然而生活方式与政策的转变预示着这个国家的总体公共政策(GPP)已发生了根本改变(Chen，2008)。因为中国经济改革发生在积极老龄化框架诞生之前，并对包括老年人在内的弱势群体造成了不可避免的问题，所以在中国的总体公共政策迈入更重视福利政策的过渡时期之后，强调个人责任(如积极老龄化这一概念所蕴含)并非最佳时机，这一原因也可以帮助解释为什么在官方文件中缺乏这样一个术语。类似的，因为中国的失业和有限的高等教育资源等原因，为老年人在这些方面创造更多的机会成为中国政策决策者面临的一个棘手的问题。
然而，从许多原来的“经济国家”功能和负担中解脱后，中国的公共政策除了强调老年人的福利外，应更多的关注健康老龄化和成功老龄化。中国的政策决策者可能会越来越同意研究者们关于终身防老备老的想法。老年学家们可更多地教导人们如何在以后的生活中追求更高质量的生活和更高水平的健康，尽管独立居住的理念与儒家传统强调的家庭和养儿防老相违背。虽然中国社会指望健康和有能力的老年人成为他们家庭和社区的一种重要的资源，但还没完全找到为他们扮演此类角色(包括护理人员)创造机会(而非负担)的办法。针对传统文化、家庭结构和家庭关系以及经济、政治体系方面的快速改变所造成的巨大困难，一个更加行之有效的解决方案将不仅能帮助国家解决潜在的问题，同时也能为其他亚洲国家和世界其它地区提供很好的经验。
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