贾康：环境治理应注重长效经济手段

    资源税改革方面，政府真正需要做的事情是什么？我认为有两个特别关键的事情：一个就是当资源税覆盖到煤炭和其他资源品时，要掌握好推行过程中的力度，使大多数企业经过努力，在新的税负形成的影响压力之下，还可以继续发展，而少数企业被淘汰出局；另外一个，就是当这样一个影响比价关系的税负传导到最终消费品价格时，政府应该及时、适度地提高低保标准，托住最低收入阶层的实际收入。
    中国怎样正确处理经济发展和生态环境保护之间的平衡关系问题，实为一个怎样把生态环境压力和污染影响控制在可接受区间、实现可持续增长的问题。现阶段，决策层在这方面的意向是非常鲜明的，在发展中间强调不能再“GDP挂帅”、不能再落入“GDP崇拜”。但实际上，怎么样处理好这个具有挑战性的问题，又是困难重重的。因为在我们几十年的发展中间，经济起飞过程中间，很遗憾地又重走了过去明确说过要避免的其他不少经济体“先污染、后治理”的老路。现在中国的污染已经非常严重，雾霾为代表的环境危机形成了对于整体可持续性的威胁，而要再扭转这个局面，谈何容易？！需要相对长的时间。
    而这里面的手段选择——怎么样有效地控制污染、减排降污，我认为有一个需要十分强调的观点：应充分注重法治化背景下的长效经济手段。政府部门反复表示的对企业选择性“关停并转”的行政手段，我认为起不了根本性的作用，因为它充其量只能面对有限的企业样本，而全中国市场主体现在已有六千万个以上，政府没有本事去一一决定哪个该关、哪个该停、怎么转、怎么并。也有人很强调“用法律手段实行准入”，听起来很有道理，实际操作仍然还要归于公权代表者——拥有实际权力的官员——去一一地甄别哪个准入、哪个不准入，与前面提到的“关停并转”大同小异。如果普遍地用这种行政式直接操作去解决问题，就一定会发生走关系、扭曲、事与愿违的种种设租寻租和不公平。真正能够作为长效机制打造来发挥作用的，一定是“经济手段为主”的路线，即在市场经济发展运行中间，基于利益导向、利益制约的优化，以经济杠杆、依法“对事不对人”的规范长效机制，促进节能降耗减排治污。这种调节体系中的税制特别重要，中国迫切需要建立相关的税收调节机制并和其他必要手段配套。
    环境税是“经济手段为主”一个很重要的组成部分。环境税改革，按照十八届三中全会《决定》所表述的基本定位，是“费改税”，即把现在已经开设的环境收费改成税——当然这样会更有利于讲求规范性的全覆盖，也更有力度。但是随之还有一个颇具争议的问题：除了“费改税”之外，是不是要考虑借鉴国际经验，开征欧洲“碳税”式的专门的环境税？中国有无可能作类似的选择？有反对人士在这方面甚至把碳税说成敌对势力打压中国的由头。这样的争论一时难以解决，有待于以后深入探讨。我不赞成轻易对“碳税”这类问题贴政治化意识形态标签；其实际的作用机制也可寓于已有税种——可考察借鉴在改革中已推出的“燃油税”的先例。
    接着需再强调一下，在环境税改革之外，中国现时有一个很重要的契机，就是资源税改革。在原油天然气的资源税“从价”改革启动之后，现在看到各有关部门都已表态，在财税配套改革展开的今年，改革重头戏中就包括要把资源税“从价”变“从量”的机制覆盖到煤炭。这个改革一旦启动，原来我国一吨煤只要2块多到3块多钱（只有焦煤是8块钱）的这种税负已无关痛痒的情况，就会变成有关痛痒，调节效应将比较明显。煤炭的市场价格在这一二十年中间上涨到500元以上（所以假如按5%从价计征资源税，每吨煤的实际税负会上涨10倍上下），那么在经济利益层面，可在由此而发生的比价关系变动的同时，乘势理顺我国基本能源的价格形成机制，促使在产业链上处于前端、上游的煤炭的税负，向紧随着的电力行业传导（煤炭决定中国电力供应的80%，即我们用的电80%是煤烧出的火电），于是在整个产业链传导关系中，所有利益相关者都要考虑如何适应情况变化，比拼节能降耗的真本事，怎样在市场里面扩大自己的份额而取得竞争中的先机，那么就必须千方百计地节能减耗，千方百计地开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。关键性的转变可带来的效应，是把这样一种利益压力与动力从上游向中游、下游传导，在中国最主要的基础能源命脉层面的传导中，首先是“从煤到电”的传导，使电力部门“攻坚克难”的配套改革势在必行，这必然要推动我国把11年前就发出的电改5号文件中所要求的电力改革付诸实践，也对有关部门的电价行政管制实施突破，而不能再久拖不决和在关键事项上继续寸步不动。
    这样一个从煤炭资源税改革切入、会打造覆盖整个产业链、调节利益的经济杠杆，从而使市场发挥决定性作用促进节能降耗减排的机制，对中国而言真是非常重要。我们现在还需要观察：这一改革的方案一旦公布出来之后，是不是够格，敢不敢真正攻坚克难、冲破利益固化的藩篱。这方面的阻力，可能来自电力部门过度垄断的既得利益，也包括政府部门说起来振振有词的“关系国计民生”的电价行政管制权力。一旦推出这种实质性理顺资源能源比价关系和价格形成机制的整体改造，对于中国的可持续发展，真正化解雾霾式的环境威胁，一定有深远的、长久的意义。我们应该抓住这样一个契机，创造条件允许市场充分起作用来推动环保。资源税改革方面，政府真正需要做的事情是什么？我认为有两个特别关键的事情：一个就是当资源税覆盖到煤炭和其他资源品时，要掌握好推行过程中的力度，使大多数企业经过努力，在新的税负形成的影响压力之下，还可以继续发展，而少数企业被淘汰出局——如果一轮做不到比价关系基本合理，可以做几轮，最终把这个事情做到位，那么竞争中被淘汰的，就是所谓过剩产能、落后产能，而整个过程就是在打造中国经济的升级版。政府要掌握的这个力度，应是可以测算得八九不离十，使改革既具有可行性，又可以有前后的衔接，最后达到既定目的；特别是“比价关系”后面的“价格形成机制”，要更多地改由依靠市场决定，让市场真正发挥优胜劣汰的作用。另外一个政府需把握好的要领，就是当这样一个影响比价关系的税负传导到最终消费品价格时，政府应该及时、适度地提高低保标准，托住最低收入阶层的实际收入——中国的低保早已经全覆盖了城市和乡村，低保管理的固定成本早已经付出了，在这方面，政府只是适时适度提高标准让最低收入阶层实际生活水平不下降，而中等收入阶层以上的人，会适应这个比价关系的新变化来调整自己的消费习惯和模式，就是更注意节电、节水，等等。综合起来，就是从企业到居民，使全中国的六千多万个市场主体、接近14亿的社会成员，受到这样的影响以后，大家一起“内生地”从经济利益出发，更加关心和施行节能降耗，更加注意低碳化发展。这是极应打造好的真正意义上的长远机制，是我认为应当抓住的关键之处。
    如果不处理好这样一个系统性改革问题，那么中国仍然会延续两个悖反：一个是政府的悖反，天天在讲科学发展观，但与科学发展密切相关的改革（如电力部门的改革），却拖了10年以上寸步不动；另外一个是民众的悖反，人人都在指责雾霾，人人都说现在环境问题特别严重不改不行了，但是一说到环境税、资源税改革会使最终消费品受到影响——电价要升、水价要升，那么普遍的反应就是不接受、甚至要跳着脚骂。政府的悖反和民众的悖反，是中国现实社会现象中必须处理的两个很明显的问题。我们一定要理性认识、凝聚共识、化解抵触、尊重经济规律，抓住宝贵时机，真正让改革取得应有的效果。
    （作者系财政部财政科学研究所所长）
    来源：上海证券报