李克军：深化改革是提升农村公共产品供给水平的根本途径

    党的十六大以来，统筹城乡经济社会发展、公共财政覆盖农村、基本公共服务均等化等理念、思路越来越清晰，政策导向和具体措施越来越明确，实际成果也越来越显著。但也不可否认，我国大部分农村，公共产品供给严重不足的问题远未从根本上得到解决，城乡一体化和基本公共服务均等化的任务依然十分艰巨。笔者认为，搞好农村公共产品供给，需要持之以恒，也需要从诸多领域入手，统筹兼顾、多管齐下，更需要落实十二五规划关于“顶层设计”和“改革攻坚”的要求，抓住体制和机制创新这个“牛鼻子”，在化解深层矛盾上取得实质性突破。
    （一）加快财政预算机制改革，保证更多的财政资金投放到农民迫切需要的公共设施建设和社会事业上来
    农业税取消以来，我国财政支农投入逐年增加，但投入规模仍有很大差距。以中央财政为例，2010年，“三农”支出达8579.7亿元，等于2003年的4倍，年均增长21.9%。而在总支出中的比重，只有17.8%，仅仅比14年前提高2个百分点。究其原因，最常见的说法是财政实力不够雄厚。其实这不是主要的。从收入看，我国相当一部分政府收入没有列入预算，从而人为地放大了财政薄弱程度。据专家测算，2009年预算内的财政收入68476.9亿元，但加上各种预算外收入，政府收入总额达到114885.04亿元（1）。我到过的一些县市，预算外收入占政府收入比重一般都在30%—50%左右。从财政支出结构看，党政公务和行政性事业支出一直居高不下，挤占了公共服务支出。2003年，这方面的支出已经达到政府全部实际支出的37.6%，等于日本的15倍，美国的2.5倍。2007年，虽可能减低，但也在30%左右。特别是 “三公”消费（公车、公款吃喝、公款出国），更是有增无减（2）。相反，公共服务支出却一直上不来。有资料显示，2008年，全国财政预算内支出中投向教育、医疗、社会保障、就业、文化等公共事业的资金总计19665亿元，仅占当年预算内财政总支出的31.4%；如果在支出总额中加上更少用于民生的预算外支出，这个比例会降到20%多。而在国际上，与我国处于同等发展水平的国家，一般都在50%以上（3）。某县主管农业的副县长抱怨，县里可以投资5000万元建设体育中心，却不愿意拿出500万元匹配水利工程项目。
    财政支农资金不但总量不足，而且投向也不尽合理。一部分转化为涉农管理部门的事业费甚至小金库；一部分流入所谓“龙头企业”的钱袋子，公共服务的重点地位不够突出。即使投向了公益事业，也存在分布不合理，项目非急需等问题。比如，在新农村建设中，少数示范点可以获得国家几百万、几千万甚至近亿元的投资，而边远村庄则可能在几十万元改水资金缺口面前一筹莫展；某些示范村修建了宽广漂亮的休闲广场和村委会办公室，但整修水渠的资金却没有着落。这些问题的出现是必然的，因为各项农业资金的分配权，掌握在政府手中，号称主人的农民基本上没有发言权。政府呢，又以对上负责为主，不得不围着上级的指挥棒转。中部某县，在新农村建设的前几年，比较重视平衡推进，基础建设的整体水平位于全省前列，但却因为没有“精品”而不被人注意。2010年，县委书记动用各种关系，从国省两级实权部门要来6000多万元资金，集中投向一个示范村，工程不到一半，就把省级主要领导吸引来了。这位县委书记坦言，这样的示范点，除了供人参观，没有借鉴推广意义，但上头儿的各级领导都喜欢。
    这些问题已经呼吁多年，但没有得到根本解决，一个重要的原因是财政预算管理的规范化、民主化程度太低。各级人民代表大会上的财政预算决算报告，不但漏掉了预算外资金，而且预算内支出的科目设置也过于简单笼统。不但非专业人员很难懂，连全国政协委员、上海财经大学的财政学教授蒋洪老先生都无奈地说，自己虽然关注政府的“钱袋子”，但“十分茫然”，“无法做出适当的判断，也无法提出积极的建议”。至于农村的普通老百姓，更没有“利益偏好”表达的机会了。可见，推进财政预算体制改革，建立“阳光财政”，已经刻不容缓了。
    应通过精细立法和严格执法，规范财政预算和决算。政府部门的全部收入都应纳入预算，以堵塞财政“黑洞”。 应继续压缩经济建设支出和行政费用支出的比重，增加对教育、卫生、社会保障、农业基础设施等公共服务领域的支出。应坚持事权与财权相统一、责任与财力相匹配的原则，完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模，增强县级财政实力，扩大县级财政的自主权。应把财政体制改革与编制体制改革结合起来，严格控制财政供养人员增长。县以下财政支出，不但应向农业基础设施和农村公益事业发展倾斜，还应建立具体项目的民主决策机制，减少“锦上添花”和超前达标的形象工程，保证把钱花在刀刃上。
    从一定意义说，财政透明是民主和民生两大主题的最佳结合点，如果操作得当，也有可能成为政治体制改革的突破口。
    （二）抓紧建立“以县为主、民主透明”的财政支农资金运行机制，最大限度地提高资金使用效益
    众所周知，支农资金被贪占、挪用、套取的现象一直屡见不鲜，使用效益低下的问题也非常普遍。据审计部门披露，2006年，16个被审计的省（自治区）有关部门和项目单位共挤占挪用中央专项支农资金6亿多元。2007年，10省区未达到设计要求和预期目标的财政支农项目占项目总数的37%。2008年，某省7个病险水库套取、挤占和挪用建设资金2235万元。由于种种原因，实际存在的问题可能比审计结果反映出的问题还要严重得多，有人认为支农资金“路损”比重高达60%—70%（4）。本人在拙著《乡村视野》中，曾对乡村道路、测土配方施肥、农民工培训、退耕还林、沼气工程、农业综合开发、农机补贴等项目中的资金流失和效益低下问题，进行过比较详尽的案例分析。从流失的渠道看，既有公职人员贪污侵占、管理部门挤占挪用，也有受益单位巧立名目的套取。据我对7家获得财政扶持的农业产业化“龙头企业”调查，有一家大豆加工企业虽然项目实施情况与可研报告有出入，但确实进行了较大规模的技术改造，取得了较好的经济效益和社会效益。另外6家企业，都存在虚报项目，套取国家资金的问题。有一家私营稻米加工企业，从2005年开始，连续3年从3条渠道获得国家无偿投资243万元，但可研报告所列的项目一个也没有实施。
    从资金使用效益看，投资不足、偷工减料、形式主义等倾向非常普遍。比如通村公路建设，国省投资只有18万元/公里，按照3.5米宽的最低标准，缺口至少在8万元以上.但有的地方每公里只匹配两三万元，有的地方是“零匹配”，采取“可汤吃面”的办法，降低了工程标准。再如测土配方施肥，实施部门总结说成果辉煌，但由于部分项目资金变成了部门经费，布点、取样、化验、配方等环节都比较粗糙，农民反映非常冷淡。某先进县的农技推广中心主任说，拿到配方卡的农民，只有30%左右使用了配方肥；还有一个县的土肥站长坦言，项目区内只有1%左右的农户按卡购肥。
    应该说，各级纪检监察和审计部门对支农资金使用情况的检查监督力度不算小，但为什么收效甚微呢？主要原因是资金管理和项目审批制度不科学。从中央到地方，20多个部门参与，仅农民培训，就有农业部门的“阳光工程”、扶贫部门的“雨露计划”、劳动部门的“再就业工种培训”等多种模式。财政支农资金被分解后，有的成了作用微小的“芝麻盐儿”，有的则重复“扎堆儿”。实权部门不但掌握着项目审批大权，还经常对项目的招投标、材料选用等细节进行干预，谋取部门或个人利益。基层除了要从项目中挤出一部分资金用于“跑部进省”以外，还采取“移花接木”、“重复立项”、“以旧顶新”等办法应付检查验收。
    改变支农资金多头管理的状态，实行“以县为主”的资金整合，已经喊了多年，但进展缓慢。财政部一位司长在2007年一次会议上说，“一项资金的背后就有一个衙门，衙门后边还有一个王爷。”可见，搞好资金整合，首先要下决心在上层冲破部门利益刚性化的障碍。同时，还必须在下层落实农民的知情权、决策权和监督权。应建立“逐级砍块、分级实施、以县为主、民主透明”的机制。比如，水利建设资金，可由中央水利和财政部门拿出年度资金安排方案，经权力机关审核批准后实施。国家负责的大江大河治理资金，留在中央政府，其它资金依据现有水利设施的资料，按规范化的计算公式，确定各省的砍块额度；各省再按此办法砍给各县。各级政府安排的资金投向、项目细目以及工程结束后的验收结果，都必须在媒体上公布，接受公众监督。中央和省级财政、水利部门只负责方案制定、本级项目实施，不搞下级项目的审批和检查。审计、监督职能由同级人大和审计部门行使，并真正实现人民群众的有效参与，以最大限度地杜绝形象工程和资金跑冒滴漏。国土资源、农业开发等部门只履行配合职责，不再管理水利资金和项目。采取这样的办法，虽然不尽完美，但可以一定程度地避免多头管理的乱象，提高支农资金的使用效益。
    （三）稳定和完善以家庭经营为主体的农村经济制度，保护和调动农民参与农田基本建设和公益事业的积极性
    农村公共产品供给，虽然主要靠公共财政，但也离不开农民的参与和支持。问题是，土地家庭承包以来，特别是农业税减免后，组织农民参与公益项目建设的难度越来越大，“一事一议”成功率越来越低。很多地方，经过村民代表会议议决的事情，也难以落实。有人认为，这是家庭经营惹的祸，所以主张加大土地规模经营的推进力度，赋予乡村组织更多的“统”的权力，甚至有的基层干部主张把部分或全部农田收归“集体”。这种看法，不能说一点道理都没有。但是，我们不能忘记，从上世纪50年代中期开始，我国搞了近30年的“集体经济”，连农民的温饱都没有解决。如果我们深入考察，就不难发现，无论是高级社还是人民公社，都不具备劳动群众共同享有财产占有权、使用权、收益分配权和处分权的基本特征，实质上是“国家控制的集权经济”。在市场经济体制已经基本确立的今天，无论以什么样的名目，恢复那种“集权”体制，都是违背农民意愿和历史潮流的。
    应该看到，近年来崛起的合作经济，确实具有相对优越性和较强的生命力。从发展趋势看，合作经济组织有望成为农村民间组织的主体，也有望成为承接财政支农资金的载体。但是，运动式的一哄而上，却令人担忧。2009年，一位研究人员说，假合作社“占总数的八九成”（5）。本人也对此做过专门调查，和他的感觉基本相同。有人说，合作社组建难，公益活动开展难，都说明农民思想落后，缺乏合作传统，所以，要对农民加强教育。这种说法同样值得商榷。吴思先生在《血酬定律》一书中，曾对一道废弃水渠年久失修的案例进行剖析，证明农民不肯合作修渠的主要原因不是农民“善分不善合”，而是背后埋藏着许多“厉害算计”，合作的组织成本高于收益，所以，渠道才修不成。
    据笔者调查分析，农民对经济合作及公益事业缺乏热情，原因很复杂，至少有以下几点：第一，确有相当一部分农民自私自利、目光短浅。但这不是主要原因。试想，哪个阶层、哪个群体不存在这个弱点呢？号称全心全意为人民服务的领导干部们，有多少能够做到超尘脱俗呢？第二，历史上农民曾“被合作”，留下无尽的伤痛，至今心有余悸。第三，经济合作本身存在组织管理成本偏高、凝聚力难以长期“保鲜”等缺陷，所以，农民望而生畏。第四，农民利益偏好表达机制缺失，有些建设项目农民不认可，又无力改变，自然不会热情参与。第五，农民对基层政权和基层组织不信任。他们说，同样一件事，“公家”干要比我们自己干多花很多钱。凭什么让我们出钱出力给他们“赶网”？这些问题，不是短期内能够全部解决的。从政府的角度说，不能操之过急，而应该通过体制完善和利益吸引，循序渐进地推动合作组织发展。同时，继续扶持家庭农场的成长。
    这里首先涉及到现行农用土地制度问题。目前的“集体所有、家庭承包”制度。确实存在产权主体虚位、权利边界不清等问题，一定程度地制约着土地流转和规模经营，也弱化了农民参与农田基础设施建设和管理的积极性。对如何完善农地制度，理论界大体有三种主张：第一种，主张农用土地“个人所有”。反对者认为土地私有容易造成土地兼并、两极分化，引发社会危机。我认为，这种危险确实存在，但只要具体制度设计得合理严密，是可以防止的。从现实看，暴发户频频出现的主要原因不是民营经济崛起，而是法治松弛、官商勾结、行业垄断所导致的不公平竞争。
    第二种主张是推广华西村、大邱庄等地的经验，发展“新集体经济”（6）。我认为，这些明星村的经济体制，并不具备劳动群众共同占有生产资料共同经营管理的“集体经济”特征，而是以超强能人为主导、以村庄为单元、以村民共享部分超级利润为主要特征的半公司化半家长式的“村庄经济”。其繁荣昌盛的前提一是有一个象吴仁宝、禹作敏那样的超级能人，二是抢占了二三产业发展的先机。所以，这类村庄的模式难以在更大的范围内复制推广。第三种主张是“国有永佃”。本人倾向于第三种主张，因为它可以避开意识形态纷争、法律修订和历史追索等难题，实现与家庭承包制的平稳衔接，成本低，风险小。
    从策略性考量，在一定时期内（至少在二轮承包期内）应继续稳定家庭承包制，以坚决的态度制止任何侵犯农民承包权，强制流转或转让的行为。对乡镇政府、村级组织以“集体”名义占有的超面积“机动地”和“两荒地”，应制定出确权时间表，逐步“还田于民”。对于产权不清或存在产权争议的草原、林地、滩涂等资源，应由国土部门牵头，进行确权勘界。原则上应该向农民适度倾斜。在坚持家庭经营，尊重农民自主权的前提下，扎实有效地推动合作组织和家庭农场的发展，吸引和组织农民参与公共设施建设。
    （四）努力搞好乡村社会管理体制改革，构建多元化的基层组织体系和公共服务体系
    长期以来，国家对农村实行全面控制型的社会管理，致使村“两委”和共青团、妇联等名义上的群众团体高度行政化；供销社、信用社等名义上的合作经济组织高度官办化；农民专业合作社的组建高度运动化。其它类型的民间组织寥寥无几。这种状态，使县乡政府和村“两委”的很多活动成为脱离群众的“自拉自唱”，一些“惠民”项目建设得不到老百姓的配合和支持。扭转这种局面，需要长时期的艰苦努力，基本方向应该是深化乡村社会管理体制改革，积极扶持经济合作、文化协会、政治维权等民间组织的发育成长；同时，减少对村级组织的行政干预，完善村民自治制度，加快“官退民进”步伐，构建官民互动的新型治理格局。应积极稳妥地推进县乡事业单位改革，合理划分公益性职能和经营性职能，引入市场竞争机制，提升总体服务能力。公益性建设，应该以政府为主导，但主导不是包办一切，有的需要官民合作，有的需要交给民间组织去办，有的需要政府通过招标的方式花钱买服务。只有这样，才能切身扭转某些公共产品生产管理粗放效益低下和服务效果欠佳的局面，促进公共服务水平的全面提升。
    （五）积极稳妥地推进政治体制和行政体制改革，促使县乡政府更好地行使公共服务职能
    经过几十年的改革洗礼，县乡两级党委、政府在转变职能、服务农民方面取得了可喜的进步，但与服务型政府的要求，尚有很大差距，功能上的“公司化”和工作方式上的“运动化”倾向仍比较突出。在现行体制下，县乡两级领导干部不得不把主要精力放在招商引资上项目和跑要各种专项资金上，也不得不采用运动式的工作方法层层推进，甚至不得不做一些违背群众意愿的表面文章。2010年秋季，某省电视台报道，两个县的公路沿线乡镇干部，为了加快秋翻进度，偷偷放火烧掉了农民承包田里准备做饲料的玉米秸。当记者到乡镇采访时，乡镇领导躲了起来。人们在咒骂这些“乡丁”的时候可能不曾想到，这几个乡镇，每年都要花几十万元，雇农民翻自己的承包田，不这样干，他们会受到县里的通报批评或处分；县里呢，当然也有同样的尴尬和无奈。可以说，只要对上负责的领导体制不打破，县乡领导机关就不可能成为名副其实的服务型政府。前边所说的在农村公共服务领域里的所有问题，就不可能到彻底解决。所以，必须按照十二五规划关于“改革攻坚”和“顶层设计”的要求，推进政治体制和行政体制改革。
    至少应在四个方面有所突破：首先，应强化和完善人民代表大会制度。应改革选举制度，使更多的能够反映农民意愿的农民、学者和政治活动家成为各级人大代表；应突出权力机关的地位，充分行使公共财政预算的决定权、监督权。其次，应进行县级政权的综合改革试验。对领导机构和部门设置进行精简整合，对各自的权力边界进行勘定，对行政编制进行严格控制，逐步理顺党政关系、政府与公民社会的关系。应把扩权强县与放权于民紧密结合起来，防止重蹈“一收就死，一放就乱”的覆辙。第三，搞好乡镇综合改革。目前，我国多数乡镇政府处于“悬浮型”（7）和“内卷化”（8）状态，为农民提供公共服务的能力弱、热情低、精力少，而对上负责的压力却非常大。改变乡镇窘迫局面的方向和途径，人们提出很多设想，本人倾向暂时稳定其结构框架，在果断“降压减负”（大幅度减少包括政绩考核在内的各种检查评比、一票否决）、理顺条块关系（实现权责对应）、发展基层民主等方面加快步伐，为过渡到乡镇有限自治创造条件。第四，加大干部制度改革的力度，变县乡两级“主官”的任命制为竞争性选举制。这方面的改革，障碍大，风险也大，所以，必须十分谨慎，必须循序渐进，但也不能过分瞻前顾后，停滞不前。应该看到，国际上有越南初见成效的经验，国内有近30年“村官直选”和部分县市“乡官直选”的尝试，全面推进邓小平同志所设想的党和国家领导体制改革，实现“权为民所赋”的目标，既迫在眉睫，又正逢其时。
    （本文系黑龙江省县域经济学会2011年学术研讨会报告稿，《理论视野》2011年第5期刊发时文字略有压缩）