中国经济发展尚需完善顶层设计(刘树成)

     2014年10月10日，《经济参考报》发表了对中国社会科学院经济研究所研究员刘树成的专访文章——中国经济发展尚需完善顶层设计，刘树成认为，当前宏观经济调控需要“大手笔”，构建我国经济中长期发展的新棋局，进行新的顶层设计，把新型城镇化和区域发展结合起来。访谈全文如下：
                       中国经济发展尚需完善顶层设计
             ——访中国社科院学部委员、经济学部副主任刘树成
               2014年10月10日  记者：金辉  来源：《经济参考报》
    ●当前，要摆脱只守下限的被动局面，已经不是靠短期的“微刺激”措施、临时的反周期对策、简单的放松政策、零碎地推出一些项目就能解决问题的。
    ●我们需要宏观调控“大手笔”。就是要把目前短期的、应急式的项目应对办法，改革为构建我国经济中长期发展的新棋局，采用具有中长期持久推动力量的总体应对办法。
    ●我们应借“十三五”规划的编制，进行中国经济发展的新的顶层设计，在全面深化改革推动下，把推进以人为核心的新型城镇化与区域发展结合起来。
    ●中国目前的城镇化率才53.7%，不能说中国经济发展该进入“大幅度”下台阶的时候了。我国新型城镇化的发展还有较大空间，能否利用好这个空间，还要看发展战略和相关政策措施是否得当。
    面对当前中国经济下行压力不断增大的局面，中国社科院学部委员、经济学部副主任刘树成对《经济参考报》记者表示，要摆脱被动局面，已经不是靠短期的“微刺激”就能解决的，应把应急式的项目应对，改革为构建中国经济中长期发展的新棋局。现在应借“十三五”规划的编制，进行中国经济发展的新的顶层设计，其中，重要抓手应是在全面深化改革推动下，把推进以人为核心的新型城镇化与区域发展结合起来。
     当前中国经济下行压力增大
     《经济参考报》：近几年，中国经济逐渐告别了过去的高增长，进入换挡期，走向“新常态”。当前由于受到“三期叠加”的影响，经济下行压力日益加大，虽然政府出台了多项“微刺激”政策，但是好像并未达到预期效果，您觉得应如何看待当前中国经济面临的下行压力？
     刘树成：以我国GDP季度同比增长率来分析。2007年平均达到14.2%的高位；2008年、2009年，在应对国际金融危机冲击中，走出一个V字形下降和反转；2010年第一季度达到12.1%的高峰；从2010年第二季度起，进入一个新阶段，至2014年第二季度，已17个季度(4年半)。这17个季度的运行轨迹，基本上是一个下降趋势。不过，其中，从2012年第一季度至2014年第二季度(共10个季度)，大体平稳在7.6%左右。但从2014年7、8月份，特别是8月份的经济运行数据看，下行压力不仅没有减轻，反而加大。
     2014年8月份，全国工业生产增速明显回落。全国规模以上工业增加值月同比增长率降为6.9%，较7月回落2.1个百分点。这是自2008年底、2009年初国际金融危机严重冲击之后，全国工业生产增速近6年来的最低水平。2008年11月、12月时，全国工业生产增速曾降为5.4%和5.7%。2009年1-2月份合计，全国工业生产增速曾降为3.8%。在2014年4月以来不断出台“微刺激”措施的背景下，8月份工业生产增速的明显回落，超出了市场的普遍预期。有关专家分析称，8月份工业生产增速有点令人吃惊，让市场各方吓出一身冷汗。与此同时，8月份，从固定资产投资(不含农户)、房地产投资、全社会发电量和用电量、社会消费品零售额、全国财政收入、地方财政收入等反映实体经济运行状况的指标来看，它们的增速均出现下落。而且，工业生产者出厂价格和购进价格近3年来一直处于负增长状态。当然，预计2014年9、10月份，工业生产增速等指标会有所回弹。9月，汇丰中国制造业采购经理指数初值(汇丰PMI)为50.5，高于8月终值(50.2)。但在目前“微刺激”情况下，这种回弹难以持久。到2014年底或2015年初，经济增速又会下滑。有专家呼吁，对8月的数据“不能慌”，不能反应过度。但也有专家认为，既不能慌，也不能掉以轻心。
     现在的问题是，到年底，就算2014年全年GDP增速有可能低于，但还接近7.5%的预期目标，而明年怎么办，未来几年又怎么办？
     关于8月份工业生产增速回落的原因，国家统计局工业司高级统计师江源给出6点解释。一是国际环境复杂，严峻影响出口。二是投资、房地产销售持续下滑，对相关行业产生较大影响。三是汽车、手机等主要增长点明显回落。四是前期库存增长过快，导致去库存压力加大。五是天气因素，部分地区气温较往年偏低，对火电等相关行业影响明显。六是去年8月份全国规模以上工业增加值同比增速较高，为全年最高水平，因此，今年8月份工业生产增速明显回落，有一定的基数因素。这些原因，都是直观的、表面的、浅层次的原因。深一层分析，有两个因素值得重视。一是“微刺激”措施缺乏持久力，其效力越来越弱，时效越来越短。二是一些地方已对GDP不感兴趣，不再关心GDP，不再把GDP当回事。一些地方缺乏责任意识，“只要不出事、宁愿不做事”，不担当，不作为，懒政松懈。
     未来经济走势存在四种可能性
     《经济参考报》：当前，出于对宏观经济数据的不同解读和认识，国内经济学界对于未来中国经济走势存在着截然不同的观点，争论很大。乐观者有之，悲观者亦有之。您认为，2020年之前中国经济走势会呈现一种什么局面？
    刘树成：对于2015年至2020年这6年中国经济走势有四种可能性：
     第一种可能性，一路走低。由目前的7.5%，降到7%，再降到6.5%，到2020年降到6%左右。
     相对应的政策含义是：不再守7.5%的下限，使宏观调控下限不断下移。但问题是，其一，给市场造成一种不断下降的预期，不利于稳定和提振市场信心。企业预期赢利不断下降，影响企业的投资意愿和投资能力，影响企业的技术创新和升级。其二，虽然目前受第三产业发展影响，暂时没有影响就业情况，但已影响城镇居民人均可支配收入的增长。一般说来，城镇居民人均可支配收入增长率要低于GDP增长率。到2020年，若GDP增长率降到6%左右，那么，城镇居民人均可支配收入增长率就要降到5%或以下。到那时，城镇居民人均可支配收入增长率的不断下降，将会取代就业问题成为社会关注的焦点。这也将影响消费的增长和需求动力结构的调整。其三，影响财政收入的增长，使财政的减税空间越来越小，使财政调节收入分配、缩小收入差距的作用受到严重影响。
     第二种可能性，继续走平。近一、两年维持7.5%左右；“十三五”期间维持7%左右。
     政策含义：继续坚守目前的7.5%下限，或“十三五”时期坚守7%下限，继续采取目前的“微刺激”政策。
     存在的问题是，“微刺激”的效力越来越差，守下限越来越被动。近年来的“微刺激”，形成了一个循环圈，即“经济增速下滑——微刺激——小幅反弹——再下滑”的循环圈。大体上说，每年初经济增速下滑，第二季度开始采取“微刺激”措施，然后经济增速小幅反弹，接下来，“微刺激”效力减弱，下半年或下一年初经济增速又继续下滑。如果这种循环圈年年继续下去，宏观调控就要年年打“下限保卫战”。一旦国内外经济环境有个“风吹草动”，即出现某些不确定性因素的冲击，经济运行就很容易滑出下限。
     第三种可能性，重返10%以上高增长。
     政策含义：强刺激。这种可能性已不存在。但值得注意的是，现在，一提经济增速应该有所回升，就被扣上“要重回10%以上高增长老路”的帽子。实际上，在9%以下、7%以上的中高速区间内仍有经济适度增长的空间。要让经济在合理区间运行，不能理解为只守下限，上下限之间还有宝贵空间。
     第四种可能性，遵循经济波动规律，不是只守下限，而是使经济运行在7%至9%上下限之间的合理区间正常波动。经济波动，在上升期和回落期有着不同的功能。回落期，是调整期、淘汰期，市场低迷，企业经营困难，难以实现技术创新。上升期，是市场活跃期，投资和消费活跃期，有利于推动技术创新，有利于实现提质、增效、升级，迈向中高端水平。
     政策含义：在到2020年的期间，以合理区间的中线为基础，该回升时，就回升，但要把握回升幅度；该下降时，就下降，也要把握下降幅度。当前，要摆脱只守下限的被动局面，已经不是靠短期的“微刺激”措施、不是靠临时的反周期对策、不是靠简单的放松政策、不是靠一个个零碎地推出一些项目就能解决问题的。也就是说，既不是靠“大水漫灌”所能解决的，也不是靠“喷灌”、“滴灌”所能解决的。我们不能仅就短期宏观调控的力度问题去争论，不能仅就宏观调控是该松还是该紧、是微刺激还是强刺激去争论。而需要宏观调控“大手笔”。就是要把目前短期的、应急式的项目应对办法，改革为构建我国经济中长期发展的新棋局，采用具有中长期持久推动力量的总体应对办法。也就是要从把握到2020年期间我国经济发展大局出发，即到2020年我国经济发展究竟要做什么，总的发展任务是什么。
     我个人主张要争取以上的第四种可能性，但这并不容易，需要有一个关于到2020年中国经济发展的顶层设计和相应的实施方案。
        经济发展需要新的顶层设计
     《经济参考报》：要实现您所说的，把目前短期的、应急式的项目应对办法，改革为构建我国经济中长期发展的新棋局需要采取哪些措施，您有何政策建议？
     刘树成：我国已经有了一个关于全面深化改革的顶层设计，即党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。但还没有一个与之相配套的关于到2020年中国经济发展的新的顶层设计。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中曾指出：十八届三中全会的决定“以改革为主线，突出全面深化改革新举措，一般性举措不写，重复性举措不写，纯属发展性举措不写。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民曾表示：在党的十八届三中全会决定的“起草和修改过程中，有两个原则让我记忆深刻，一是只写改革，特别是重大改革，发展的任务原则上不写；二是修改时，对于有可能削弱改革力度、弱化改革举措的，除非理由特别充足，一般不接受。而增加的改革内容，只要有最大公约数的、有一定共识的都写上。”
     现在，我们应借“十三五”规划的编制，进行中国经济发展的新的顶层设计。到2020年，构建我国中长期经济发展新棋局的重要抓手，或对经济增长具有中长期持久推动力量的战略支撑，应是在全面深化改革推动下，把推进以人为核心的新型城镇化与区域发展结合起来。2014年4月25日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究当前经济形势和经济工作。会议曾提出：“推动京津冀协同发展和长江经济带发展，抓紧落实国家新型城镇化规划”。2014年9月11日，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞中指出：“中国城乡和区域发展还很不平衡，差距大、潜力也大。推进以人为核心的新型城镇化，是最大的结构调整。”新型城镇化是人类社会发展和经济发展的历史必然进程。新型城镇化是城乡结构的大调整，是社会结构、经济结构的大调整，涉及到内需与外需的需求结构调整，涉及到投资与消费的内需结构调整，涉及到产业结构调整、地区结构调整、投入要素结构调整等等。城镇化水平是一个国家经济、社会发展水平的重要标志之一。我们要集中抓住以人为核心的新型城镇化和长江经济带、京津冀经济带、丝绸之路经济带等重大区域发展相结合，将顶层设计和相应的实施方案真正落实，将它们具体化和精细化地分解为年度、季度措施，相互衔接地出台，并以全面深化改革来推动进行和破解其中的困难。由此来应对当前和今后我国经济运行的下行压力，就会开创我国经济改革与发展的新局面，就不会年年被动地去打“下限保卫战”了。
     中国经济增速不会“大幅度”下台阶
     《经济参考报》：要实现以新型城镇化为抓手促进内需和经济整体发展，首先要搞清楚新型城镇化的发展空间还有多大。
    刘树成：是的。我认为，我国新型城镇化的发展还有较大空间，新型城镇化的任务还很艰巨。2012年，我国常住人口城镇化率为52.6%，户籍人口城镇化率仅为35.3%，二者差距为17.3个百分点。根据世界银行WDI数据库中各国城市化率的资料，2013年，高收入国家为80.5%；中等收入国家为50.1%，其中，上中等收入国家为61.6%，下中等收入国家为39.3%；低收入国家为28.7%。2013年，以我国常住人口城镇化率53.7%进行国际比较，不仅远低于高收入国家的平均水平(80.5%)，而且也低于上中等收入国家的平均水平(61.6%)。
     《经济参考报》：近年来，有一种观点非常流行，即认为成功追赶型国家在高速增长一个时期，城镇化达到一定水平后，经济增速就要“大幅度”下台阶，并且认为这是一种客观规律。对于这个观点您怎么看？未来中国经济真的会下一个大台阶吗？
     刘树成：这种观点我也曾经听过。这里涉及到一个非常重要的问题，就是我国城镇化发展的空间与我国经济增速是否要“大幅度”下台阶问题。我认为，如果说追赶型国家在高速增长一个时期后，经济增速会有所下降，不可能一直维持原来那样高的速度，那么这种情况可以说是一种客观规律。但如果说追赶型国家在高速增长一个时期后，经济增速就一定要“大幅度”下台阶，那么这种情况恐怕不一定是客观规律。
     有文章提出，中国在经历了30年高速增长后，也要像日本和韩国那样，经济增速要“大幅度”下台阶。读过这篇文章后，我发现，它在考证日本经济高速增长转折年份所对应的城市化水平时，用错了数据。该文说，日本经济高速增长的转折年份是1973年，人均GDP达到11434国际元，城市化率达到55.4%。需注意：55.4%这个数据用错了。若按1973年日本的这个城市化水平相比照，中国城镇化率2013年为53.7%，2015年将达55%左右，也该进入经济增速“大幅度”下台阶的时候了。但事实上，经查世界银行WDI数据库，日本1973年的城市化率并不是55.4%，而是74.2%。这表明，日本由高速增长转为“大幅度”下台阶时，城市化水平已高达70%以上。而中国目前的城镇化率还远未达到这么高水平。中国目前的城镇化率(53.7%)仅相当于日本1955年时的水平(56.3%)。从中国目前城镇化水平这一角度来考察，还不能说中国要像日本1973年那样，该进入“大幅度”下台阶的时候了。
     我还发现，上述文章在考证韩国经济高速增长转折年份所对应的城市化水平时，下错了结论。这篇文章说，韩国经济高速增长的转折年份是1995年，人均GDP达到11850国际元，城市化率达到78.2%(经查，78.2%这个数据没错，与世界银行WDI数据库相同)。该文章认为，中国目前也要像韩国1995年时那样，该进入“大幅度”下台阶的时候了。这里需注意，这个结论下错了。若按韩国1995年78.2%的城市化水平相比照，中国目前的城镇化率更远未达到那么高水平。中国目前的城镇化率(53.7%)仅相当于韩国1978年时的水平(53.2%)。从中国目前城镇化水平这一角度来考察，还不能得出结论说，中国目前也应像韩国1995年那样，该进入“大幅度”下台阶的时候了。
     仔细考察国际经验可以看到，不同国家，或一个国家的不同时期，由于受到国土面积、人口规模、资源禀赋、经济发展阶段、科技创新情况、国内外环境条件，以及发展战略和政策选择等多种因素的影响，潜在经济增长率的下降具有不同的情况。有的降幅较大(如日本)，有的则较为平缓(如韩国)，有的在下降后又可有所上升(如美国)。从我国的情况看，地域广阔、人口众多。我国的国土面积是日本的25.4倍和韩国的96倍。我国的人口数量是日本的10.5倍和韩国的27.1倍。我国经济发展的回旋余地较大，新型城镇化的发展空间还很大。近年来，我国经济发展所面临的国内外环境发生了重大变化，经济发展由改革开放30多年平均近10%的高速增长期，进入增长速度换挡期。经济增速有所下降，是正常的。经济增速下降应是一个波浪式的渐进过程，而不应是“大幅度”下台阶。我国新型城镇化的发展还有较大空间，这也意味着新型城镇化的任务还很艰巨。有“空间”，只是提供了一种可能性，不等于就能利用好这个空间。能否利用好这个空间，还要看发展战略和相关政策措施是否得当。
    （原文见《经济参考报》2014年10月10日第8版）
    关键词：经济增速  经济走势  顶层设计
    原文链接：http://jjckb.xinhuanet.com/opinion/2014-10/10/content_523180.htm