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会员注册青海省是我国的一个低度发展水平的省份。即使在欠发达的西部地区，不论是按人均实际GDP,还是按实际人均地方财政收入水平，青海省都落在了后面。依据《中国统计年鉴2002》提供的统计数字，虽然2001年青海省的人均名义GDP在全国排名19位,但是考虑到青海部分地区处于青藏高原地带，实际生活和生产费用指数远远高于全国的平均水平，折算下来的，与其他地区可比的人均实际GDP会比名义值低得多。粗略估计，青海省的人均实际GDP在全国排名应该在25位以后。[1] 同样地，用人均财政收入来比，青海省在全国的排位也不算太靠后，在第20位，但考虑到当地的实际费用水平，它在全国中的位次还要靠后。更应该注意的是，青海省与西藏一样，比其他地区更具有欠发达地区的城乡二元经济的特点。2001年城镇居民的人均可支配收入为5854元，而农村居民的纯收入为1557元，前者相当于全国平均水平的85%，后者只相当于全国平均水平的66%。城乡居民的收入之比高达3.76,比全国水平高出86个百分点。
由于经济发展的落后，青海省的社会发展水平也在全国处于较低的水平。根据联合国开发署最近的一份研究结果显示，[2] 在2001年青海省的人类发展指数为0.665，在全国排名第29位，比全国平均水平低约8个百分点。单从人类发展指数的构成之一的教育指数来看，青海的差距更大，它比全国水平低近14个百分点。
如何看待财政支出的快速增长？
正是由于青海省的相对落后，中央政府近几年加大了对扶持力度。这主要表现在中央政府财政补贴上。中央政府扶持力度的不断加大，使得青海省的财政支出的绝对额和相对比例都逐年上升。以最近5年为例， 1998年财政支出增长21%，1999年为26%，2000年为23%，2001年为48%，2002年为17%。1997年-2002年，青海省财政支出5年的平均年增长率为26.6%，扣除价格因素，实际平均年增长率也高达25.5%。而这一时期青海省的GDP的实际年平均增长率为10%；地方财政收入的实际平均年增长率为12.4%。
从数字上看，青海省在近几年的确大大得益于中央财政的援助和西部大开发的政策。由此也许有人会得出结论认为，中央政府对青海省的财政援助已经足够了，进一步的援助要适可而止。对这样一种看法，我们又如何看待呢？对此，我们应该从青海省的实际情况出发来分析这一问题。对这个问题的分析不能离开青海省所具有的两个自然环境的特点。 第一，我们知道青海省是一个大面积、少人口的省份，也就是说他的人口密度是很低的，同时它又是一个多民族，人口居住比较分散的省份。这样一个地域和人口分布上的特点，也是一个影响公共服务支出的非常重要的因素。由于人口密度低和居住分散化会导致单位财政支出所实现的人均公共服务的数量和质量水平的降低。换句话说，在其他条件相同的情况下，人口低密度和居住分散化的地区要想提供相同水平的公共服务，要比一般地区花费更多的钱财。这已经成为一种不言而喻的共识，只是没有在现行的公共财政分配体制中得到体现而已。第二，青海省的大部分地区处在青藏高原，全省的平均海拔高度为3000多米，是我国仅次于西藏的又一个高海拔地区。不可否认，海拔高度是影响公共服务支出的又一个重要因素。不难理解，海拔约高的地区，提供相同数量和质量的公共服务所需要的财政支出额也就越多。对于青海省来说，由于这两个因素的影响，虽然近几年其人均财政支出出现了较快增加，也达到了较大的水平，但是其提供的公共服务水平并没有出现相应的提高。当然，出现这一问题的原因是多方面的，一个重要的方面是青海省提供公共服务的单位成本要大大高于其他地区。
设计财政支出的调整指数
如果我们从公共服务的单位成本出发，就不能忽视人口分布和海拔等因素的影响，因而也就会看到用人均财政支出额来衡量公共服务水平存在的弊端。对此，一种修正的办法是对人均财政支出额这一指标进行调整，将地域面积和海拔因素考虑进来，从而形成一种新的衡量指标。当然这项工作是异常复杂的，需要做大量而又细致的研究。这里，我们仅仅做一点粗略的估算，在考虑地域面积和海拔高度以后，青海省的公共财政支出的相对低位会发生什么变化。一种最为简单的办法是计算“财政支出的调整指数”，它等于一个地区的财政支出额除以一个公共因子。后者由以下公式计算：
人口（万人）1/aх地域面积（平方公里）1/bх海拔高度（米）1/d。
不难看出，公共因子中包含了三个要素，人口、地域面积、海拔高度，其中人口的权重为1/a，地域面积和海拔高度的权重分别为1/b，1/d ，其中（1/a）+（1/b）+（1/d）= 1。与通常使用的人均财政支出这一指标相比，“财政支出调整指数”这一指标结合了地域面积和海拔高度，因而更能够反映公共服务的单位成本的真实情况，以及一个地区提供公共服务的能力。
在表1中我们计算了2002年全国各个省市的两种权重的财政支出调整指数。在计算财政支出调整指数（1）时，我们假定了 a=1/2，b=1/4，d=1/4，即人口权重为1/2，地域面积和海拔高度的权重各为1/4；在计算财政支出调整指数（2）时，我们提高了人口权重，相应地降低了地域面积和海拔高度的权重，即假定了 a=3/5，b=1/5，d=1/5。从计算结果中可以看出不同省份在提供公共服务能力上的差异，在一套权重不变的情况下，财政支出调整指数的数值越高表明该省市提供公共服务的能力越强。从数值的比较上，我们可以看到青海省在这方面所处的相对地位。财政支出调整指数（1）表明，在31各省、市、自治区中，青海省名列倒数第一位，比倒数第二位的西藏还低16%，只相当于人均GDP最低的贵州省的53%。与全国其他省份相比，差距十分明显，青海省的财政支出调整指数不足各省份算术平均值的十分之一。即使在西部省份中，它与其他省份之间的差距也
表1、2001年个省市财政支出调整指数及相关指标
| 省份 | 人口 （万人） | 海拔 （米） | 土地面积 （万平方公里） | 财政支出（万元） | 财政支出调整指数（1） | 财政支出调整指数（2） |
| 北 京 | 1383 | 50 | 1.7 | 5591063 | 4951 | 4755 |
| 天 津 | 1004 | 50 | 1.1 | 2346673 | 2720 | 2638 |
| 河 北 | 6699 | 800 | 19 | 5141754 | 566 | 601 |
| 山 西 | 3272 | 1000 | 15 | 2895027 | 457 | 522 |
| 内蒙古 | 2377 | 1200 | 118 | 3192570 | 338 | 445 |
| 辽 宁 | 4194 | 500 | 15 | 6354295 | 1054 | 1134 |
| 吉 林 | 2691 | 400 | 19 | 3264343 | 674 | 758 |
| 黑龙江 | 3811 | 200 | 46 | 4782724 | 791 | 868 |
| 上 海 | 1614 | 4 | 0.6 | 7081382 | 14162 | 11203 |
| 江 苏 | 7355 | 50 | 10 | 7296421 | 1799 | 1597 |
| 浙 江 | 4613 | 400 | 10 | 5972991 | 1106 | 1141 |
| 安 徽 | 6328 | 200 | 14 | 4037988 | 698 | 685 |
| 福 建 | 3440 | 600 | 12 | 3731855 | 691 | 756 |
| 江 西 | 4186 | 800 | 17 | 2837144 | 406 | 450 |
| 山 东 | 9041 | 100 | 16 | 7537781 | 1253 | 1155 |
| 河 南 | 9555 | 1000 | 17 | 5085795 | 456 | 470 |
| 湖 北 | 5975 | 1000 | 19 | 4844034 | 534 | 580 |
| 湖 南 | 6596 | 600 | 21 | 4316953 | 502 | 529 |
| 广 东 | 7783 | 300 | 18 | 13213314 | 1747 | 1737 |
| 广 西 | 4788 | 300 | 23 | 3516498 | 558 | 589 |
| 海 南 | 796 | 300 | 4 | 789426 | 475 | 551 |
| 重 庆 | 3097 | 1000 | 8 | 2375486 | 451 | 502 |
| 四 川 | 8640 | 1200 | 49 | 5940981 | 410 | 455 |
| 贵 州 | 3799 | 1000 | 18 | 2751975 | 385 | 437 |
| 云 南 | 4287 | 2000 | 39 | 4964302 | 454 | 547 |
| 西 藏 | 263 | 4000 | 122 | 1045690 | 244 | 426 |
| 陕 西 | 3659 | 1200 | 21 | 3500506 | 459 | 532 |
| 甘 肃 | 2575 | 2000 | 46 | 2354643 | 266 | 341 |
| 青 海 | 523 | 3000 | 72 | 1012951 | 205 | 322 |
| 宁 夏 | 563 | 1500 | 7 | 935787 | 390 | 521 |
| 新 疆 | 1876 | 500 | 166 | 2633232 | 358 | 471 |
注：各省人口和财政支出来自于《中国统计年鉴2002年》。各省的土地面积资料来自于《中国地图册》(2000年版)，中国地图出版社。各省的平均海拔高度的数字是根据零散的资料估计出来的，难免有些误差，但不会造成省际之间财政支出调整指数排序上的明显差别。
是显而易见的。在西北部5省份中，青海省的财政支出调整指数只相当于5省份算术平均数的61%。即使将人口权重从1/2提高到3/5以后，计算出来的财政支出调整指数（2）表明，虽然青海省的指数数值有所提高，与其他省份之间的差距有所缩小，但是青海省在全国各省份中的位次仍是倒数第一。这在一定程度上至少意味着在提供公共服务的能力方面，青海省是最差的省份之一。
财政支出不足造成了公共服务的落后
在现阶段公共服务主要靠政府提供的情况下，一个地区财政支出水平与公共服务水平之间的紧密联系是显而易见的，二者之间表现为很强的正相关性。为了对青海省的财政支出能力进行评价，我们不妨以青海省的义务教育为例来说明现有的公共服务水平。
财政支出不足对青海省义务教育产生的不良影响最为明显。特别在一些较为贫困的地区，义务教育存在的问题相当严重，这不仅表现在学龄儿童的低入学率和入学儿童的低巩固率上，而且表现在低水平的教育质量上。青海省财政厅和教育厅最近的一份调查报告指出，在所调查到的青南三州，学龄儿童的平均入学率仅为80%，在个别的县甚至只有30%左右。[3] 而低入学率和低巩固率的一个最为直接的原因是学生家庭经济困难，难以负担相关的学习费用。截至2002年底，在青海省15个国家扶贫开发工作重点县中，贫困学生占学生总数的45%，其中绝对贫困户学生和低收入户学生各占22% 和23%。在个别地区如果洛州，小学、初中的贫困生比例高达90%。在10个省定扶贫开发工作重点县中，贫困学生占学生总数的40%。即使在非贫困县中，贫困学生的比例仍高达32%。贫困学生拖欠学费、杂费、书本费的情况经常发生，据统计截至到2003年初，全省贫困地区共有近10万学生拖欠杂费、书本费近500万元。[4] 这或多或少地反映了当地居民由于受到自身财力的限制，难以在子女人力资本的积累方面有所作为，不得不将对教育的需求限制在很低的水平上，即使他们对人力资本的未来收益有着美好的预期。在这样一种背景下，我们必须考虑通过减免学杂费的办法来提高当地居民对教育的需求水平。西藏在这方面的成功经验是值得借鉴的。
由于政府用于教育事业的财政支出不足以满足当地教育发展的需要，使得教育的供给能力只能维持在低水平上。在交通不便的边远山区和少数民族地区，教育的供给能力更差。这主要表现在一些学校远离居民区，学校危房得不到及时修缮，学生宿舍条件简陋、拥挤不堪。据青海省教育厅的调查，本省湟中县海子沟乡初中生要到15公里以外的学校读书，部分走读生每天上学往返要走30公里。这种情况在一些地方还是较为普遍的现象。 截止到2003年初，全省中小学仍有50多万平方米危房需要及时修缮，但并没有落实资金来源。[5] 到了冬季，一些学校没有最起码的取暖设备或者受到经费的限制不得不提前停止供暖，学生经常住在阴冷的校舍里。有的学校拥挤到难以想象的程度，40平方米的宿舍住这56名学生，一个床铺睡2-3人。[6]
由于受到需求和供给两方面的制约，青海省的教育事业的发展大大落后于全国的平均水平。根据2000年全国人口普查数据，青海省劳动人口中小学文化程度的占34.4%，文盲半文盲的占16.5%, 也就是说，全省51%的劳动人口具有小学以下文化程度。这样一种人力资源状况不仅是青海省相对落后的一个重要原因，而且对她未来的长期发展会带来不利的影响。这也正是我们现在需要考虑的问题，不然开发西部，缩小地区差距就会变成一种空洞的口号。
现行财政分配机制无助于解决县际差距
正如青海省与其他省份之间存在着地区差距一样，青海省内部的县际差距同样非常显著。这不仅表现在人均GDP，人均收入方面，也表现在公共财政收入和财政支出方面。在财政支出上巨大的地区差距和县际差距可以说是对公共财政基本性质的一种背离。
根据2001年的青海省的地方统计资料，在37个农牧业县之间农民人均纯收入的差异反而小于县际之间人均财政支出的差异。例如，2001年人均纯收入最高的5个县的人均纯收入的平均值为2167元，而最低的5个县的人均纯收入的平均值为1035元，前者相当于后者的2.1倍。然而，人均财政支出额最高的5个县的人均财政支出的平均值为3127元，而最低的5个县的人均财政支出的平均值为471元，前者相当于后者的6.6倍。 由此可见，县际之间财力分配上的差距大大超过了收入分配上的差距。那么，前一种差距是否对后一种差距具有矫正作用呢？ 我们通过分析所得出的答案是否定的。如果仍然按照收入分组，2001年人均纯收入最高的5个县的人均财政支出的平均值为2006元，而最低的5个县的人均财政支出的平均值为944元，前者相当于后者的2.2倍，仍大于两组之间人均纯收入的差距。也就是说，县际之间财力分配并没有起到缩小地区收入差距的作用。同时，我们还对县际之间人均纯收入和人均财政支出的相关关系进行了分析，其结果表明二者之间存在着较强的正相关性，人均纯收入每增加一元，人均财政支出也会相应地提高一元。这再次表明了县际之间的财力分配不仅不能从根本上矫正地区收入差距，基本上是顺应了地区收入差距，并支撑了地区收入差距。这也是地区收入差距日趋扩大的一个重要的原因。
正是由于县际之间财政支出的巨大差异，导致了不同地区之间地方政府在提供公共服务能力上的明显差异。这意味着在一些落后地区农牧民享有的公共服务的基本权利得不到应有的保证，人力资本投资缺乏应有的渠道，因而也就难以尽快地摆脱贫困状态。在具备有关教育经费资料的35个县中，不同县之间生均教育经费支出的差异相当明显。例如，在2001年最低的5个县的生均教育经费支出额不足800元，而最高的5个县的生均教育经费支出额则高达3300元，后者为前者的4倍以上。35个县的生均教育经费支出额与农牧民的人均纯收入之间的相关性分析也表明了二者之间的正相关性，即生均教育经费随着人均纯收入的提高而上升。这种地区差距同样存在于公共卫生方面。现在以县际之间的医生人数的差异为例，大致可以来说明地区之间农牧民享受医疗服务的差异。在35个县中，每万人拥有不足10个医生的县为9个，拥有10-20个医生的县有18个，拥有21-30个医生的县有7个，拥有30个以上医生的县有3个。在一些高原藏区，人口居住比较分散，同样的人口规模对医生的需要要多于其他地区，而实际情况恰恰相反。例如，在玉树藏族自治州，除了州所在地玉树县的单位人口规模的医生数量较多外，其他几个县的每万人拥有的医生人数都在10人左右，大大低于全省农村的平均水平。
两点政策建议
青海省与西藏一样也是我国的一个比较特殊的省份，因而需要特殊的财政政策加速其经济和社会的发展过程。中央现行的财政政策虽然不断加大对青海省支持力度，但是对青海省的特殊性并没有给予应有的重视，也就难对一些地区特别是高原地区落后的公共服务和持续的贫困状况产生实质性的影响。对此，我们特别提出两点政策建议。
（1） 中央财政应该进一步加大对青海省的财政支持力度。对青海省的财政支持要与当地的实际情况结合起来，充分考虑到当地的特殊性，尤其要对青海省的藏族地区给予特别的重视。由于这些地区的环境的特殊性，常规的财政支持政策和转移支付方式显然难以发挥明显的作用，因此需要制定一些有针对性的财政扶持政策，如设立对藏区的特殊补贴机制，争取在较短时期内将几个藏族自治州的公共服务水平提高到全国平均水平。
（2） 青海省内部的地区差距不仅需要中央财政的帮助，也需要省级财政的配合。这意味着省级财政要调整现行的财力的分配方式，制定更有利于向落后地区和高原地区倾斜的财政转移支付机制。在基本公共服务方面，在不同地区之间更加平均地分配财政资源是公共财政的一个最基本的要求，也是最低标准的要求，同样也是现阶段省级财政应该坚持的再分配的基本原则。这一原则不仅应该适用于农村内部县与县之间的财力分配关系，也适用于城乡之间的财力分配关系。
（2003年9月28日，北京）
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[1] 根据西藏藏学中心的一份研究报告，西藏高原的生活费用指数要比全国水平高出50-60%。青海省处于海拔3000米以上居住的人口大约为全省总人口的%%%。依次来推算，青海省可比的人均实际GDP要比其名义GDP低30%以上。另据青海省一份报告的估算，青海省基础建设的投资成本比内地省份高出50%-80%。
[2] 见UNDP in Beijing: China Human Development Index in 2001.
[3] 见青海省财政厅、青海省教育厅《青海省贫困家庭子女接受义务教育情况调研报告》，2003年。
[4] 同上。
[5] 同上。
[6] 同上。