加快积极财政转型，有效防范财政风险

     一、国债资金膨胀，财政风险扩大
     近六年来，作为政府调控经济的一个重要手段，积极财政政策对加快我国基础设施建设、扩大内需、增加就业、保持经济快速持续发展势头起到了积极作用。同时，伴随着国债规模的急剧扩大，财政风险也在扩大。
     1、债务累积风险。实施积极财政政策以来，累计发行建设国债9100亿元，财政赤字率由1997年的0.78%  提高到2002年的2.99%，虽然没有超过国际公认的《马斯特里赫特条约》规定的3%的警戒标准,  但应该看到，中国债务率仅指中央财政债务率，而没有包括地方政府债务，虽然《预算法》规定地方政府没有发债权，但各级政府都有各种融资权、担保权，实际上目前地方政府的各种显性和隐性债务已经超过13000多亿元。可见，未包括地方政府债务在内的财政债务并不是真正意义上的财政债务。此外，外债也没有包括在财政赤字之内，而外债余额已经从1981年的57.9亿美元增加到1990年的525.5亿美元、1998年的1460亿美元和2003年的1936.34亿美元，其中，应由政府负责偿还的约1500亿美元，理应归为政府债务并计入政府财政赤字之内。有人会认为，我国外汇储备已经达到4000多亿美元，可以作为外债支付手段，但外汇储备主要是来源于外贸等经常项目顺差，标准并反映国家在国际金融市场的清偿能力和等级，因而不能因有外汇储备而不计入财政赤字。而且，我国外汇储备资源也没有闲着，在经营之中，大部分购买了美国债券，是日本之后的美国第二大债券持有者。所以，考虑到地方政府债务和外债，财政赤字率会远远超过3%这一警戒线。此外，为配合国债项目而发放的大量银行贷款实际上有相当大的部分将会成为不良资产和坏帐损失、粮食系统亏损挂账、养老、医疗等社会保障资金的缺口等均须最终由财政埋单“剥离”，也是不可忽视的财政债务。目前国债负担率（2002年18.1％，）虽在公认的警戒线内，但国债依存度和国债偿还率都已经比较高了，而中央财政债务已经超过了70％。有学者估算  中国潜在债务（或有债务）达到75％～100％，甚至更高。说明我国财政特别是中央财政的债务依赖很高。长期实行财政赤字政策，扩大国债规模，会对财政造成较大的压力和风险，使财政负担与财政支付能力失衡。当财政负担积累到超越经济和社会承受能力时，就有可能演变成财政危机甚至经济危机，就象1998年俄罗斯所发生的情况那样。有时虽然原来的财政状况是稳定的，但是，如果经济受到非正常的打击，财政状况仍会恶化，从而发生政府清偿力不足和违约（付不起债务）的情况，引起财政的不可持续性。同时，近年我国财政税收超常增长，使继续保持财政收入高速度增长的潜力有限，并直接制约着我国继续扩大发行国债的能力。1998-2001年的税收平均弹性系数为2.93（一般税收弹性系数应该小于1），表明税收处于超常增长状态，而1997年之前不到1，1998-2001年税收累计增长84.3%为同期GDP累计增长28.8%的3倍。这几年，在“费改税”没有大的起色的情况下，税收超常增长在一定程度上加重了企业和居民的负担，居民消费不旺、民间投资难以启动表明税收负担较重并在继续加重，继续增税的空间在缩小。一些经济学家已经多次提出转换财政扩张的思路，从扩张政府支出变为减轻企业税负，结果，税收一直高速增长，财政报喜，企业担忧。格里森等的研究结果表明，税收与经济增长呈负相关。马斯登根据对20世纪70年代的10组国家数据的分析证明，低税国家的经济增长比高税国家快。斯卡利利用模型得出新西兰结论，平均宏观税负每下降1个百分点，可使平均经济增长率上升0.25个百分点。国内专家根据模型测算也得出每增加1单位的税收将GDP产生2.3的负影响的相似结论。最近一期记帐国债滞销清楚表明社会对国债的吸纳空间大为降低。
     2、效率损失风险。国债资金的安排使用过程中存在大量浪费和低效率现象。如根据对甘肃、山东和江苏等地的国债项目调查发现，一些国债项目因前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置。如江苏四个省辖市的交通、水利国债项目有3.1亿元国债资金因前期准备工作不足而闲置。某引黄引水工程是国家重大项目，投入国债及贴息转贷共2.59亿元，2000年底竣工以来，由于管网建设不足，目前供水能力只能达到设计能力40万M3/日的约一半（20-25万M3/日）。一些国债项目则由于设计、勘查、施工出现严重失误或屡屡重大变更，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程，或概算控制不严，资金运作缺乏规范，挤占挪用建设资金用于购买股票和国债等造成巨大损失。国债资金使用的贪污浪费和挪用现象严重，国债技术改造项目、支农资金被挪作购买股票和国债等，一些国债项目因质量差而成为豆腐渣工程，如长江堤防隐蔽工程及许多国债高速公路等；一些国债项目重投入、轻产出，亏损严重，如不少国债污水厂项目，由于由于管网建设费用高、管网建设不到位、污水采集量少、污水收集费较低，导致大量污水厂竣工后难以发挥正常作用，全国500多座污水厂中不能正常运转的超过半数。在通过几年的建设之后，基础设施制约我国经济发展的“瓶颈”问题已得到了相当程度的缓解，财政投资的乘数效应正在逐渐减弱，可供投资的好项目已经不多，继续采用国债投资的办法对拉动经济增长的作用已很有限。国债资金使用效率低下在一定程度上带动全社会固定资金投资效率降低。据统计，全社会固定资产投资边际产出率从“六五”时期的1.8上升到“九五”、“十五”的4.49和4.99，与国债项目增多及其配套资金扩大、失误多、浪费严重和低效率有着直接联系。
     3、结构失衡风险。持续多年的国债投资在扩大投资拉动经济增长的同时，也推动了经济局部过热、经济结构失衡情况的发生。过去几年国债资金过多参与到经营性和市场竞争性项目并引发大量配套项目投资（企业自筹和银行贷款），地方和企业傍“国债”项目不计其数，加剧了投资过热、低水平重复建设和部门结构失衡。特别是自2003年下半年以来，全社会固定资产投资快速增长，全社会固定资产投资增长率从2003年26.7%提高到2004年第一季度的43%，个别部门投资增长率甚至达到或超过100%，如钢铁增长率96.3%、水泥增长率130%，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。投资增长过快和原材料及交通、煤、电、油、运等方面的相对滞后和压力已经困扰着中国经济的健康协调和可持续发展。国债资金过分强调扩大生产投资、建设支出及与其配套投资对社会公共事业的发展，及居民消费难免不产生排挤作用。1998-2002年，国债资金直接或间接用于拉动经济增长的占82.7%，中国消费率从1998年的61%下降到2001年的59.8%和2003年的55.4%，达到25年来的最低点。科教文卫、社会保障等滞后与投资与经济增长落差大。如果继续维持国债的生产投资性，而忽视增加对社会公共事业和社会保障的支持，将会进一步扩大经济结构的失调和经济社会发展的矛盾。
     4、通贷膨胀风险。由国债投资及其配套贷款所引发的货币贷款增长过猛所形成的通胀压力增大。国债投资的乘数效应很大，国债项目的大量配套资金通常是由地方和企业向银行贷款来，极大地放大了银行信贷资金规模和不良贷款的累积，而配套资金的不足往往导致大量半拉子工程的形成。如1998-2002年江苏省安排国债项目411项，总投资954.25亿元，到2002年实际完成投资856.01亿元，其中，国债累计到位只有111.35亿元，占约12%，需要有地方和企业提供的配套资金占88%，也就是国债资金的直接放大资金链达9倍，而大量企业依靠国债项目吃饭，为国债项目提供产能配套而增加的外围资金（不计入国债配套资金）投资则更多。巨大的配套资金使地方政府和企业不堪重负，只能向银行伸手。据测算，近几年，国债拉动的投资规模超过了25000亿元。因此，2004年初以来CPI指数的不断攀升，通货膨胀压力的加剧，与国债规模急剧膨胀导致银行贷款扩大有着直接关联作用。从国外的情况也可以印证这一点。70年代西方国家普遍发生了“滞涨”现象，供给学派、货币主义经济学派和理性预期学派认为“滞涨”的原因就是因为西方国家长期执行凯恩斯主义经济学派的扩张性财政政策所致。《国际国别风险指导》（1999年12月）有关近5年财政赤字率较高的国家往往通货膨胀率也较高的资料表明，通货膨胀与财政赤字具有较强的相关性。正因为如此，为了维持币值的稳定，欧共体规定，加入欧元区的国家的财政赤字占GDP的比重不能超过3％。
     5、体制回归风险。国债资金的安排具有强烈的计划性、非规范性。税收收入规模超常增长以及国债规模的加大，表明政府将更多的社会资源集中到自己手中，强化政府主导经济的脚色。积极财政政策本身就是政府对经济的一种干预政策，这种干预可能因为缺乏充足的信息，造成决策失误，极大地浪费有限的社会资源。在发展中国家，由于制度不健全，在积极财政政策执行过程中的贪污腐败现象屡见不鲜。完善市场经济要求更多地运用经济和法律手段来发展经济而不是行政计划方法，国债资金安排制度缺陷导致指令计划体制回归和不公平。国债资金安排的计划性和预算软约束导致大量的“跑部钱进”，助长企业不求市场求市长的风气。国家发改委直接参与安排国债资金和项目使政府直接控制投资和经济发展的作用被空前放大，高度集中的行政管理体制特征通过国债项目和资金安排进一步凸显，如不少国债投资项目安排由国家发改委取代地方政府甚至直接安排到乡、村和户，不论项目重要性和金额大小，都要报国家发改委审批或由地方报批后报国家发改委安排资金，如1998-2002年实际下达国债投资计划和预算中补助地方投资项目3.04万个，国家发改委直接安排到乡、村、户的项目达6162个，国债资金22.7亿元，通过打捆间接安排到乡、村、户项目2506个，安排国债资金1032亿元。而国债建设投资对民间投资产生的“挤出效应”也不可忽视。国债投资项目及其配套资金主要由地方政府和国有企业承担，民营企业难以染指。大规模的财政投资项目及其配套项目占用了大量资金，使全社会投资这块蛋糕基本上被国有经济所切去，而国有企业对国债资金使用的软约束是导致国债资金效率整体偏下的重要原因，这与建设市场经济的初衷是相悖的，与提高社会经济效益的目标也是南辕北辙。长期实施积极财政政策将会抑制微观经济活力的发挥，偏离市场化改革方向。
     二、积极财政政策转型势在必行
     2004年9月2日德国《时代》周报发表的一篇“看不透”的文章中说，中国六年来的经济增长动力是靠政府举债带动的而非市场自身拉动。对于一个正在向世界强国奋进的发展中大国而言，这并非出色的成绩。辉煌的统计数字掩盖着令人难堪的问题：就是这个臆想出来的巨人是不是用“泥塑的双脚”走在迈向强国的征途，就连世界银行的职业乐天派也建议中国要谨慎从事。亚洲开发银行7月29日发布的《亚洲经济监测》报告中也警告说，亚洲国家财政赤字严重缺乏保障是东亚经济高增长的隐忧和重大挑战之一，处理不好可能陷入盛极而衰的境地。以发放国债、扩大公共投资为主要特征的积极财政政策自1998年实施以来，对促进基础设施的完善和扭转经济减速局面起到了积极作用。但是，作为在特定的国内国际背景下采取的反周期应急措施，并不能成为增强经济增长后劲和促进经济社会持续协调发展的长久之计。客观经济形势的巨大变化、财政风险不断累积对经济健康发展带来的潜在威胁的加剧以及经济社会发展战略目标的重新设定要求积极财政政策做出相应的调整和转型。
     1、适时调整是积极财政政策成功的保证。扩张或紧缩性的财政政策通常是一种临时性反经济周期手段，属于短期“汲水政策”一类，其特点是有限性、短期性，而不是无限制、一成不变的，这已经为世界各国的实践所证明，如1929-1933年美国罗斯福-霍普金斯计划，1932年日本的时局匡救政策等。积极财政政策转型是化解财政风险、保持经济稳定发展的基本要求。每个国家都可能存在积极财政政策的体制风险，但在发展中国家表现得最为突出。80年代拉美的债务危机就是因为70年代拉美国家普遍执行了扩张性的财政政策而产生债务危机从“黄金十年”走向“失去的十年”的典型例子。90年代初“泡沫经济”崩溃以来，日本政府先后12次推出“紧急经济对策”，累计公共投资140多万亿日元。到2003年度末，中央政府和地方政府的长期债务余额将达686万亿日元，与GDP之比超过151%，日本财政赤字占GDP的比重高达到7.7%。日本的高财政赤字政策是导致国民消费倾向下降、经济低迷“失去的10年”重要原因，其经验教训值得借鉴。
     2、建立公共财政是种国际趋势。积极财政政策与财政职能随着经济发展水平的提高而从经济职能转向社会职能、从政府公共品支出转向社会保障与社会公平职能倾斜的国际趋势不符。工业化国家文教卫、社会保障、公债利息等社会性支出比例大幅度上升、社会性支出占财政支出比例大幅度提升是一种国际趋势。东欧、独联体转轨国家在体制转变过程中通过改革财政预算体系，降低国家直接干预经济的水平和程度，为快速建立市场经济框架打下了良好基础并取得了较好的效果。如独联体国家的政府收入占GDP的比例从1992年  38%下降到1998年的31%，国家总支出占GDP的比例从1992年的56%降低到2000年33%。随着私有化推进，传统计划体制下的国家投资主体角色完全退出，俄罗斯紧缩财政和扩大预算赢余政策90年代初俄罗斯等转轨国家因休克疗法所产生的恶性通货膨胀、财政赤字严重、国家宏观调控和转移支付能力低下是经济衰退的重要原因。相反，在1998年金融危机之后俄罗斯实行预算盈余政策，到2003年底建立起了100多亿美元的国家预算“稳定基金”，保证了俄罗斯应对经济波动和突发事件、稳定宏观经济的能力，保证了近6年经济的持续增长并推动了向市场经济的转型步伐。私有化和公共财政政策体系的建立，为2002年夏秋美欧承认俄罗斯的市场经济地位并以市场经济国家加入WTO奠定了基础。相反，受包括国家财政体制在内的政府干预程度较高等因素的影响，中国的市场经济地位仍然得不到世界大多数国家的承认。如2004年6月美国、欧盟分别否决了给予中国市场经济地位的提议，主要的理由之一就是政府对经济的干预太大，法律体系与市场机制尚不完善。其中，强化中央政府对直接投资所起作用的积极财政及相关政策所导致的逆市场化操作也是受到批评的口实之一。
     三、加快积极财政政策转型、化解财政风险的基本措施
     1、降低国债规模，减少财政风险。保持财政收支平衡是以亚当·斯密为代表的经济学家建立自由资本主义“廉价政府”的基本主张。进入垄断资本主义时期以后，特别是20世纪30年代以来，资本主义国家政府公开奉行凯恩斯的赤字财政政策，认为财政赤字可以动用未被充分利用的资源以刺激经济增长，并产生乘数效应，因此，经常的财政赤字已经成为当代资本主义经济的一个重要特征。但从２０世纪８０年代以来新古典学派批评财政赤字政策具有挤出效应，导致私人投资和积累的减少，出现了否定赤字财政政策的倾向。财政赤字本身其实无所谓好坏，但它是把双刃剑。要趋利避害，防范财政风险，需要注意：第一，应制订控制赤字和国债规模的中长期财政发展规划。国内外经济理论和实践表明，扩张性的财政政策不能长期过度使用，财政赤字和债务规模须保持在一个合理范围内，否则将会影响国民经济的长期稳定发展。从今后长期趋势看，经济转型时期的不确定因素增加，建设小康社会的任务繁重，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策和债务政策必须兼顾当前和长远，长期高赤字、高债务，及债务的不当运用，当使未来国民经济的风险系数增加。因此，把控制债务规模作为一项中长期政策明确下来，可能是一种理性的选择。我们必须适当调整财政政策，控制赤字和债务的规模，并应通过纳入中长期财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。第二，必须加强对国债风险的监测与控制。为此，要注意研究国债利率与经济增长率、赤字率三者的关系。从赤字与债务的关系看，一要控制赤字率；二要控制国债利息负担，使国债利率低于经济增长率。从长期观察，如果赤字率比较稳定，就要注意利率与经济增长的关系，努力保证经济增长率高于利率水平。在利率接近于经济增长率、特别是持续高于经济增长率时，就必须采取果断措施，及时控制国债规模，力求财政稳定，防止债务风险和财政危机的发生。第三，要优化国债的持有者结构和期限搭配。在国债市场较为发达的国家，国债持有者通常以专业机构、政府部门为主，个人持有国债的比例较低，如，美国个人持有国债的比例仅为10％左右，日本不超过30％，我国则在50％以上。要培育机构投资者，在保持对个人投资者发行凭证式国债的同时，扩大对机构招标发行的份额。这样有利于市场利率的形成，降低发行成本和活跃国债市场。其次，合理设计和调整国债的期限结构。目前的国债期限品种过于单一，1981-1993年的均是中期国债，从1994年开始才增加了少量短期和长期国债，但超过10年期的国债几乎没有。短期国债的增加有利于中央银行开展公开市场操作，而长期与超长期国债的增加可以提高国家对国债资金利用的稳定性和长期性，并可以利用目前利率较低的优势，降低发行成本。不过，应该注意协调好发行期限以避免偿债高峰出现。还应针对不同的期限安排资金投向，促成以债养债的良性循环。第四，发展政府债券市场，降低财政筹资成本。为此，要改进国债发行机制，实行国债的公开竞争招标发行，这是大多数国家发行国债的成功经验。第五，建立科学合理的国债本息偿付机制。我国将国债利息在预算外列支，并用增发国债来解决的国债发行方式具有滚雪球的特点，很容易导致规模失控，是制约国债扩容能力的重要因素。因此，应该借鉴西方国家经验，将国债利息支出纳入经常性预算支出，并对本金的偿还建立偿债基金，使偿债基金形成一个聚少成多、来源稳定的偿债蓄水池，而且按照一定的比例从预算收入或发债收入中提取偿债基金，以直接制约国债的发行规模，避免达到过高的水平。要逐步采取措施解决现有的国有债务，如从税收增收中每年拨出部分归还过去的债务，而不是总把过去的债务扔在一边，而只管将做大的饼分出去吃掉，否则，旧帐永远不会有清偿之日，这实际上是考验当政者是否过分追求自己任期政绩而把包袱往下推的试金石。还要采取多种途径解决国有企业的过度负债问题，避免利用金融资产管理公司化解银行不良资产对财政造成的不良影响，要特别防止借企业改制悬空和逃废债务，对实行的股份合作制度及被兼并的企业要由改制后的企业及兼并企业承担全部贷款本息，并有确实担保措施，追索出售、拍卖、转让企业的债务，并通过重组、资产置换、债权转股权及阶段性持股等措施保全资产、减少损失，从制度上防止新的或有债务的产生和膨胀。
     2、提高财政收入比重，增强财政应对风险能力。我国财政收入占GDP的比重从1978年的28.4％下降到2003年的不足20％，远低于西方发达国家中央财政收入占GDP50％的比重，与我国国债规模年均近50％的增速极不相称，是近年来债务和赤字规模膨胀的根本原因，也是国家财力薄弱无法正常行使自己建立诸如完善的会保障体系、提高政府公务员的工资水平、发展公共教育、科技、卫生和环保事业等的公共职能以及宏观调控能力不足的重要体现。因此，需要规范国民收入分配秩序，完善预算管理制度，如尽快建立全口径的政府收入、支出体系，以全面反映政府的经济活动，逐步提高提高财政两个比重，增强中央财政的可调控财力。为提高财政收入，需要统一财政，清理整顿和规范政府的分配行为，按照简税制、宽税基、低税率、严征管原则调整税制，强化征管，增加政府财力，改变我国税收征管机构设置不合理、征管手段落后、税收计划性过高、人为税收优惠比率过大，避免我国名义税负超过50％，而实际税负只有20％的弊端，要加快实施“费改税”，将预算外资金转到预算内，对某些确有必要存在的收费或基金，将其规范到财政部门管辖下的“规费”收入旗下。
     3、调整财政支出方向和方式，完善公共财政制度框架。财政支出改革，除了要把一些不该由财政开支的单位逐渐推向市场外，重点要搞好以下几方面改革：第一，建立科学的预算支出分类体系。改革预算支出分类体系，一方面要适应财政职能转变和预算管理细化等方面的要求，在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目，并分解到预算单位、科目和人头。另一方面，要借鉴市场经济国家的预算支出分类体系，不断向国际惯例靠拢。  进一步合理界定各级政府的事权范围，明确各级政府的财政支出责任，稳步提高对困难地区的财政转移支付力度，逐步实行规范的转移支付制度，完善省以下财政体制，现行的预算支出分类体系比较混乱，口径复杂。第二，推广通过公开招标的政府采购制度，不但能提高资金使用效率，而且有助于杜绝腐败现象。第三，建立国库单一账户制度。国库单一账户制度是市场经济国家管理财政资金普遍使用的一种制度。实行国库单位账户制度，既有利于资金调度，缓解财政资金紧张的矛盾，又有利于加强财政监督管理。第四，加快完善财政信息化建设，全面提高财政管理现代化水平，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。在逐步缩小国债规模的前提下，国债资金和财政支出逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，严格控制新上项目，扩大建设摊子，而把重点放在支持在建项目的尽快建成投产，发挥效益上，同时，集中有限财力对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、电力、资源勘探等依靠地方财政又难以解决的项目继续提供支持，并加大对发展科教文卫、完善社会保障、解决三农问题、保护生态环境和国土整治、加快西部开发和振兴东北老工业基地等的投入力度。
     4、推进财政政策转型与银行体制改革的联动。宏观调控目标的实现有赖于各种调控手段的协调，特别是财政政策和货币政策两手的配合。但是，近年来，积极财政政策与货币信贷政策的联动与协调机制并未真正建立起来，金融政策的出台与财政政策往往不太合拍，在积极财政政策转型加快的条件下，货币与信贷政策的调整步伐较慢，总起来讲是货币政策过于稳健，利率形成机制僵化、资金价格（利率、汇率和证券价格）结构扭曲，未能充分发挥其促进资金供求平衡、调节资金供求结构、引导资金流向和优化资源配置的杠杆作用。在通过发行国债极力扩大财政支出以刺激和引导社会投资的情况下，银行存差不断扩大，大量金融资源不能合理利用，储蓄不能转变为民间投资和有效消费需求，这无疑加大了金融部门风险并使国家的货币政策效力大打折扣、同时部分地抵消了积极财政政策的实际效应。因此，应该在采取适度从紧的稳健的货币政策这一大前提下适当调整利率及其他措施，为积极财政政策转型和宏观调控创造更为良好的金融环境，使金融、价格、计划、土地等其他调控政策与积极财政政策转型形成良性互动，达到有效解决当前经济的突出矛盾和实现经济快速、健康、可持续发展的最佳效果，也将有力地推动积极财政政策转型过程。应该看到，国有银行不良资产是我国现有债务的主要组成部分，因此，深化国有银行改革是解决并减少或有债务的重要条件。首先，要改革目前银行国有独资的状况。近期可考虑允许商业银行发行长期债券，补充附属资本，从长期看，加快开放我国金融业，可以吸收包括外资和民间资本在内的其他投资者持股，达到在使银行有较多的渠道扩充资本金的同时改善国有银行经营机制。其次，财政作为出资人和国有银行债务的最终承担者，要加强对国有银行以利润为核心的考核，  还要强化对政策性银行的管理，严格区分政策性业务和商业活动，财政不宜再给政策性银行从事商业活动所造成的损失提供补偿，防止政策性银行将商业经营亏损转嫁为财政风险。此外，改善国有银行的经营环境并强化国有银行的内部管理，要通过加大企业改组、改制和改革力度，促进企业提高投资效率来提高收贷率和收息率并解决现有不良资产。同时，防止新的不良资产的产生。