国有企业产权交易行为分析（下）

     第六节      交易规则
     当前国有企业产权交易中，政府行为的随意性相当大，首先，总体上尚无规范产权交易的基本法律、法规和指导国有企业产权重组的战略规划。其次，即使已有的某些同产权交易有关的单项法规或规章，一些地方政府也难免从地方眼前利益出发对其采取实用主义的态度，尤其是在同外商的交易中随意变通处理，以迁就外商的条件和要求，实现本地的筹资目标。铅笔厂案例就是一个中方当事人在法规问题上明知故犯的例子，白炭黑案例则是连产权交易合同都不签订就转让国有企业产权的例子。
     ⒈  中方当事人明知有违国家法规仍迁就外商：铅笔厂案例
     关于外商承包经营中外合资企业，国家对外经贸部和工商行政管理局在《关子承包经营中外合资经营企业的规定》（1990年9月13日）中作出了严格的限制，铅笔厂与外商签订的“合资承包”合同书在七个方面与这项《规定》明显抵触。
     ⑴  《规定》指出，允许实行承包经营的合资企业，应是“中外合资者已按合营合同如期如数出资并经过验资，确因经营管理不善而难以维持的合营企业”。而铅笔厂在与外商组建合资企业之前，就达成了由外商承包经营该合资企业的协议，这根本不符合《规定》的适用范围。
     ⑵  《规定》要求，承包经营中外资企业的主体应是“具备法人资格并有三年以上经营活动的中国或外国的公司、企业”。而这桩交易中的承包者是菲商为同铅笔厂合资而在英属维尔京群岛新注册的一家公司，即“香港万达集团有限公司”。熟悉商界手法的人不难看出，这个“万达公司”是个空架子。
     ⑶  《规定》强调，承包“必须由合资企业与原承包者签订承包经营合同。不允许合营企业投资各方之间签订承包利润的合同”。而铅笔厂的《承包合同》恰恰是由中外合资双方签订的由外方承包利润的合同。
     ⑷  《规定》要求：“承包经营期内，承包者须于每年第一季度内向合营企业提交承包经营风险抵押金函或风险抵押金。抵押金不得再另设担保，不得以合营者的出资作抵押。”铅笔厂的《承包合同》却公然订明：“以承包方投入股本作为抵押物”，即以合资一方的出资作抵押。
     ⑸  《规定》要求：“承包经营期间，合营企业的负债余额不得超过当年承包利润的总额。”但该《承包合同》却完全无视这项规定。
     ⑹  《规定》指明：“承包经营期限一般为一至三年，最长不得超过五年。”但这份《承包合同》却规定：“承包经营期限为20年。”
     ⑺  《规定》还明确限定：“承包经营只能对合营企业的税后利润实行承包。”但该《承包合同》中规定的150万元承包金却是税前利润。
     铅笔厂聘请的律师曾多次提醒中方决策者，这样的合同不具法律效力，一旦发生经济纠纷，中方将无法据以维护自己的利益。但当地政府有关部门的领导人却置若罔闻，坚持与外商达成明显违反中国法规的协议。这一份合同在市外经贸委审批时理所当然地被驳回。但市轻工局和市经委等三个政府部门的领导人竟试图以其个人签名的方式予以确认。他们似乎以为，只要是由其管辖的国有资产，就可以随意处置，即使违反国家法规也无关紧要。
     在对外商资信证明的审查上，中方当事人又表现缺乏起码的交易常识。菲商以“香港万达集团有限公司”作为与中国进行铅笔厂产权交易的法人，这个法人正是为隔离菲商个人（自然人）与中外合资企业间的财产责任而设置的。然而，菲商没有提供“万达”这个法人的任何资信证明，仅仅提供了菲律宾联合银行出具的Dit  Fernandez先生在该行的个人存款证明。铅笔厂的主管部门领导人竟轻信这种个人存款证明就是可靠的资信证明，头脑中对交易对手究竟是法人还是自然人似乎连基本概念部没有。
     ⒉  不签订产权交易合同的产权出让：白炭黑案例
     产权交易必须签订产权交易合同，这是市场经济的常识。可是，在计划经济环境中生活惯了的人，连这点常识都可能置之脑后。白炭黑案例就提供了一个这样的实例。南昌化原厂将其白炭黑生产系统的三个核心车间按双方协议价格4400万元整体移交给PPG控股的南吉公司，其中除1120万元作为化原厂出资外，3280万元在合资合同中确定为“出售和转让”。显然，这是属于企业整体性资产的“企业出售”。可是，这项企业出售竟没有任何产权交易合同，而且在顶替产权交易合同的合资合同中对其出售价格的支付方式、支付期限、违约责任以及受让方该承担的义务和应作的承诺也未作任何规定。另一方面，该合资合同却详尽规定了化原厂须交出该项资产所有权的期限和它对这些设施所应承担的责任，以及当地政府须提供的承诺和化原厂须以配套设施、附属设施对南吉公司提供生产服务的保证。结果，1993年3月7日南吉公司领到企业法人营业执照后的第3天，3月10日，化原厂在既未收到价款也未得到支付担保的情况下就向南吉公司交出了资产所有权，而且同年年底PPG方面就按60%的股权分到了红利。可是，直到1994年5月江西省审计局对南吉公司进行财务审计时发现并指出这一问题后，南吉公司到1994年秋才偿付该资产的价款。这就是说，几千万元的国有资产在长达一年半的时间里处于受让方既末支付、又无担保、且无违约责任约束而出让方已交出了所有权的悬空状态。就中方当事人不说，这似乎已很难以一般的法制观念淡漠来解释。美商非常善于利用法律约束交易对手，争取和维护自己的权益，凡他所需要的，都通过合资合同及其附件作了详详细细的规定；而中方当事人对保障中方的权益和约束对方的责任，连起码的要求都疏而不提。二者的行为形成了鲜明对照。
     第七节      交易后果
     不同的交易方式和交易条件，交易后果也不一样。
     ⒈  企业重组，机制转换：泉州案例
     泉州中侨（集团）股份有限公司成立后，在中策公司控股期间，经营并无起色，因为中策的目标是尽快转卖企业，不想在改善中侨公司的经营方面多支付成本。但是，发林集团在受让控股权后，就马上派马籍华人出任总经理，对中侨公司所属企业在全公司统筹进行了重组。规模稍大的企业按行业恃点分别组建成专业公司，规模小的企业合并为专业生产厂，同时将位于市中心的工厂迁往市郊，腾出厂址发展商业。重组后，强化了总公司对各专业公司的控制，投资决策权集中在总公司。总公司严格规定和控制专业公司的资金使用规模和开支范围，并根据每月的经营业绩核定专业公司的工资总额，然后由专业公司经理对职工进行分配。专业公司经理、副经理和财务主管的工资和奖金由中侨公司总经理直接核定。中侨公司前后两个阶段的变化，反映了中策公司金融投资和发林集团战略投资的不同性质与策略。前者的投资目标是通过企业产权炒卖赚取价差，因而其策略是将并购的企业在有利条件下尽快转售出手，它不介入企业经营。后者的投资目标着眼于进人中国市场，通过产业经营追求未来收益，因而它不能不关心以至控制企业的经营和结构调整。发林集团的主营业务是房地产，它投资泉州的长远目标是房地产开发。鉴于当地房地产开发的时机暂不成熟，因而它的策略是分三步走：一是注资改造与改组并购的企业，改善其经营；二是将市中心的工厂有步骤地向郊外迁移；三是一旦时机成熟就开发房地产。尽管房地产是其后期目标，但它提前进入泉州可以得到地价优惠。
     泉州市37家企业一揽子合资在体制上引起的主要变化是：⑴成立了泉州市国有资产投资经营公司，作为中侨公司的中方持股主体，同时市政府的有关专业局相应撤消，从而实现了国有资产的产权管理和营运职能与政府的一般行政管理职能的分离。⑵通过政府机构改革转变政府职能，中侨公司内部主要通过财务权、人事权强化了对专业公司和生产厂的产权约束。
     中侨公司目前经营业绩良好，改制前亏损的企业己全面转盈。从泉州市政府来看，通过一揽子合资虽然让出了对企业的控制权（这些企业从产业性质、企业功能和企业规模都没有必要保持当地政府的控股权），但是换得了一个新的机制，且37家企业的国有资本全部进入了中侨公司，实现了国有资本的保全。合资后，市政府一方面卸去了亏损企业补贴的重负，另一方面拥有着中侨公司40%以上的股权，这些国有资本能在中侨公司的业务发展中不断增殖。泉州市政府的所得税收入和国有资本收益合计目前已面于企业改制前的利税收入。
     ⒉  企业改制，政府职能转变：职工买断案例
     职工买断国有小型企业产权的实践也初见成效。以诸城为例：⑴企业经济效益提高。1993年全市企业改制，1994年全市企业综合效益指数比上年提高16.9个百分点，资金利税率提高4.1个百分点。出售改制前，诸城的市属国有企业累计亏损1亿多元，而改制后的1995年则无一企业亏损。⑵地方财政收入从1992年的1.09亿元上升到1995年的2.6亿元，平均年递增33.8%，并免除了亏损企业的财政补贴。⑶职工增加了工资收入，并分得了红利，工资加红利使1995年职工收入以比1992年成倍增加。⑷企业技改投资增长，并缩短了工期。诸城绝缘材料厂出售改制后一年半的技改投资就相当于改制前27年技改投资总和的1.4倍。⑸市国资局收缴企业出售收入后，通过借贷合同先贷给原企业有偿使用一两年，期满收回本息后可对亟需发展的产业或企业作重点投资。⑹企业建立了新的治理结构，转变了机制。当地政府撤消了企业主管局，转变了政府职能。企业董事会、监事会由股东会选举；经理由董事会聘任，政府不任命。落选、落聘的企业干部，党委组织部门和政府人事部门不再安排易地为官。
    但是，一些地方职工买断产权的企业，从原企业承接下来的过度负债问题尚待解决，以免后患。
     ⒊  国有资产沉淀，产权更加模糊：铅笔厂案例
     福州铅笔广的产权交易是不成功的案例。制笔行业是竞争性很强的行业，从国有企业功能看，该行业的企业不必保持国有。但是，福州铅笔厂产权转让的交易方式和交易冬条件不可取，交易后果并不好。第一，它以“合资承包”方式将产权转让、中外合资和承包经营三种不同的交易搅在一起，混淆了不同的权益和责任的边界，不仅没有明晰国有资产的产权，反而使其更加模糊。第二，从出让方来看，这种方式并不比由受让方一次性买断产权所能吸收的外资更多，反而使作为出资的国有资本在外商承包经营期间（20年）长期沉淀，除了收取承包金外，企业的国有资本本身不仅不增殖，而且将以出资的方式对企业债务承担责任，并承受因外商可能进行掠夺式经营以及通货膨胀导致资本贬值的风险。第三，合同未就外商引迸先进技术作出任何规定，未知这种不引进先进技术的所谓中外合资究竟有何作用；而且，即使日后在承包经营中引进先进技术，其投资收益也全归外商。第四，已离退休职工安置和尚未清偿的银行贷款等历史欠账在产权交易过程中未妥善安排解决办法，而是留给了原厂的留守班子。这样，让出了企业，留下了欠账，日后解决这些历史遗留问题可能更困难了。
     ⒋  挖走核心，留下躯体：白炭黑案例
     南昌白炭黑项目，在产权交易程序和交易条件上国有资产所有者权益未得到有效的维护，从而导致对其不利的交易所果。这不公表现在转让的那部分产权的价格被低估，更重要的是让交易对手不付任何代地肢解了化原厂，挖走了它已成为新增长点的核心生产能力，而留下其依附于合资企业的辅助设施和基本上无新技术、新产品和新市场的躯体，以及尚待清偿的几千万技改贷款。据化原厂领导说，同PPG联合将增强白炭黑在国内市场上的竞争实力；其实，这不过是遁词，因为这种交易负于南昌白炭黑的竞争优势并不真正属于南昌化原厂，而是属于PPG控股的子公司。PPG的控制不仅在于拥有控股权，而且它控制着公司的技术、商标、管理和销售网，合资合同对继续引进先进技术未规定任何有约束力的条款。南昌化原厂事实上是向外商无偿让出了国内市场，但并没有因此而换得技术。
     第八节  交易主体
     当前，国有企业由于产权主体不明，它们的产权交易往往不得不由许多相关政府部门派员同企业经营者一起参加谈判。并经不同部门层层审批。这利方式，单是为了反复协调上下级政府之间、同级政府各部门之间以及政府部门与企业经营者之间的意见，就要花费大量的时间、精力和经费，从而大大增加交易成本。同时，更重要的是，尽管经过如此兴师动众的谈判和审批达成了交易，作为出让方的决策者、审批者和其他当事人，在产权上对交易后果事实上还是谁也承担不了责任。换言之，他们之间找不出能对交易的国有资产承担责任的产权交易主体。不过，具体情况也会由于交易对象和交易方式的不同而有所差异。我们现在就来看不同的案例。
     ⒈  诸多部门介入，交易主体不明：白炭黑案例
     南昌化原厂白炭黑项目的产权交易中，市政府及其计委、招商局、化工局等部门的官员和厂长都参加了谈判，市国资局确认了资产评估结果，市计委批准立项（作为合资项目），可接受的交易条件由市政府主管领导人拍板，然后由厂长以企业法定代表人的名义同外商正式签订合资合同（无产权交易合同）。接着，江西省外经贸厅批准该合资公司成立，国家工商局向其颁发了企业法人营业执照。在该项目作为合资经营的谈判、签约、审批、注册登记程序均已完成，并由化原厂将白炭黑三个核心车间资产所有权移交给合资公司后，省经委和省石化厅发现中方在该交易中吃了大亏，于是向省政府写了报告。省政府有关领导人批示“明知吃大亏的事不能做”，要市政府中止合同的执行。为回答省政府的查询和命令，厂长写了报告，市政府办公厅、市计委、市经贸委、市国资局、市化工局联合组成调查组进行了调查，写出了与厂方报告基调相同的调查报告、对该合资项目予以全面肯定。并指出中止合同必然引起外商起诉，提醒省政府注意：“最后败诉的肯定是中方，这笔经济损失谁来承担？”为处理市政府之间的意见分歧，按省政府有关领导人的指示，由省经委牵头，召开了有省经委、省石化厅、省计委、省经外贸厅及南昌市政府有关部门参加的二次协调会。但是，鉴于合资合同已经生效，中止合同的“败诉”风险确实无疑，最终不得不吞下交易吃亏的苦果。这个交易过程向我们提出了一系列问题：
     ⑴  省政府诸多部门介入了这宗交易，市政府决策，厂长签署合同，省外经贸厅批准合资，省经委、省石化厅以及省政府又  事后干预未果。但是，究竟哪个机构是国有企业的产权主体以及产权交易主体呢？
     ⑵  恰在南昌白炭黑项目于1993年1月签订合资合同之前，国务院六个部门于1992年12月31日联合发出的《关于举办中外合资、合作经营企业和向外商出售国有资产必须严格执行对中方资产进行评估的有关规定的紧急通知》中规定：“各级政府、各有关部门向外商出售国有资产产权必须经过审批。”可是它一点都未涉及究竟哪级政府、哪些政府部门有权“向外商出售国有资产产权”，又应该经过哪级政府、哪个政府机构审批。这样的规定，归谁来执行和监督呢？以白炭黑案例而言，“向外商出售国有资产产权”的，究竟算是南昌市政府，还是市化工局，或者是化原厂？这项产权交易是市政府决策的，那么市政府究竟是“出售”者，还是“审批”者？如果是市政府出售的，那么谁来审批？当省政府发现中方在交易中吃了大亏时，为什么对改变交易结果却无能为力？这些问题都不清楚。事实上，在这项产权交易的审批程序上，很难追究谁的法律责任，因为尚无法律、法规可依。上述《紧急通知》曾宣布：“有关部门正在制定《向外商出售国有企业产权管理办法》，待国务院批准后即可执行。”然而，迄今己过了4年，仍未见其出台。
     ⑶  合资公司的成立是省外经贸厅批准和国家工商局登记发照的，但它们只是分别履行批准合资和办理企业登记的职权，并无审批国有企业产权交易的职责。
     ⑷  市国有资产管理局按其性质具有维护国有资产的所有者权益、防止国有资产流失的职责。但是在这宗产权交易中，它能够做到的和已经做到的只是对会计师事务所的资产评估结果予以审核确认，却无权决定交易谈判中是否应该让步或者让步多少，却无法左右交易条件和成交价格。市国资局作为市政府的一个部门，对市政府的决策也不能不唯命是从。
     ⑸  省经委和省石化厅是从主管技术改造的职责角度出发关注南昌白炭黑项目的出售的。他们曾为该项目的技术引进和争取技术改造贷款出过大力气，而且正在为其进一步技术改造向国家申请技改贷款，且也已有了眉目。因此，他们反对出售已经建成投产且步入了收益期的白炭黑生产线。但是，由于化原厂是市属企业，省政府的这两个部门无缘参与交易谈判。到他们发现问题表示反对时，早已生米煮成熟饭。再说，他们也并不拥有管理国有企业产权交易的职权。
    总之，南昌白炭黑项目的交易，就出让方来说，是产权交易主体不明的交易。因此，不管交易中吃了多大的亏，国有资产有多大流失追究不到谁的责任。事实也是如此。尽管这宗交易曾引起纷争不已，上下惊动，最终还是不了了之，不得不接受既成事实。
     ⒉  谈判马拉松，交易高成本：铅笔厂案例
     福州铅笔厂的“合资承包”，市政府一开始就有指示：务必促成。市轻工局、财政局、经委的代表和企业经营者都参加了谈判。在整个谈判过程中，中方当事人内部就对这项交易存在着尖锐的意见分歧，主要是市政府及其有关部门的官员同正在有效地经营着该企业的厂长之间的矛盾。为了控制谈判过程，市轻工局根据市经委的要求，改变了起初由厂长出面与外商谈判的做法，成立了专门的谈判小组，由一位副局长任组长。同时，市轻工局的局长也亲自出面，直接参与了大部分谈判。于是中方谈判小组完全处于市政府有关部门的官员控制之下。每次同外商谈判，交易双方都要讨价还价，外商以新的出价来对抗中方的报价。可是，中方对外商新的出价该作出怎样的反应尚需在谈判小组内部先行协调，因而不能当场给于肯定的回答。这样，整个交易过程形成了马拉松式的谈判。除交易双方前期进行的意向性洽谈以外，在正式谈判过程中，单是中方谈判小组内部协调会议就开了6次，参与者合计57人次；加上同外商的谈判，中方人员损耗费在会议桌上累计达168人次。仅此一项就可见中方交易费用之高。与此相对应的是，外商只派一名代理人同中方谈判，仅在关键时刻老板亲自露一下面，但因其交易主体和并购目的明确，代理人能忠实贯彻老板的意志，谈判中始终坚持其要求。而中方尽管那样耗时费事，却步步被动退让，最终还是基本按外商提出的条件签订合同。这是国有企业产权主体和产权交易主体缺位导致的后果。具有讽刺意味的是，负责同中方谈判的外商代理人，竟是一名曾经在福州铅笔厂当过副厂长、离厂后受雇于外商的中国人。他对铅笔厂内情了如指掌，同政府部门打交道熟门熟路，因而也节约了外商的交易成本。
     ⒊  交易成本较低的一揽子合资：泉州案例
    相对于白炭黑案例和铅笔厂案例，泉州37家国有企业由外商一揽子并购控股并实行中外合资，对中方而言，交易成本较低。一是简化了谈判程序，避免了逐个企业的多重谈判；二是国有企业净资产1.6亿元全部进入合资的中侨公司，作为中方出资，在截至1995年8月公司全部实收资本中占41.15%，由新成立的泉州国有资产投资经营公司统一持股；三是能吸引较大的外资，该月外资已实际到位2.29亿元，占公司实收资本的58.85%（其中发林集团53.29%，中策公司5.56%）；四是便于进行产业结构和企业结构调整，实现资源重新组合，形成新的综合生产能力。
    ⒋  市政府统一部署国有小企业出售改制:职工买断案倒
    诸城的国有小企业产权交易程序比较简单。首先由市委、市政府作出向职工出售企业产权的决定。接着由市政府从有关部门抽调人员组成工作组进人企业，协助企业成立改制筹备组。企业召开职代会通过职工购买企业产权的决议，以企业名义向市体改委、国资局、工业委员会递交企业改制申请书（同时提交可行性究报告、公司章程和购股说明书）。市国资局委托市审计师事务所进行企业资产评估，并对评估结果审核确认。然后，市体改委、工委和国资局经请示市政府企业改制工作领导小组同意，向企业正式发文批准出售改制方案，最后履行职工购股和公司成立程序。在这里，市政府直接充当了出售国有企业产权的交易主体。
     第九节  交易与流失
     从上面的分析可见，国有企业产权交易中，既有国有资产流失的案例，也有国有资产不流失甚至增益的案例，还有政府出售非国有企业产权并收缴其产权转让收入的案例。所以，尽管国有企业产权交易中存在着国有资产流失的情况，但国有企业产权交易与国有资产流失并无必然的联系。
    反之，国有企业产权不交易，同样存在着国有资产流失的情况。渤啤就是在产权未交易情况下资产已大量流失的典型案例。
     ⒈  所有者缺位的投资决策和经营管理：渤啤案例
    渤啤是1981年成立、1985年才开始部分投产的新企业。它没有国有老企业的历史包袱，经营条件相对优越，可是它竟未能摆脱破产的厄运。其失误贯穿于从投资决策到破产的全过程。
     ⑴  资产组合选择上的失误。渤啤是一家新建企业。但是，国家对渤啤的固定资产投资全部是银行贷款，而无资本金投入。这使渤啤一开始就形成了畸形的资本结构，背上了沉重的债务，同时也没有能对其债务承担责任的出资主体。
     ⑵  筹建过程中的失误。首先，为了避开当时基建项目审批制度对投资规模的限制，市有关部门在报审渤啤项目时采取了“钓鱼法”，即将工程分解为若干部分，分批报审。而且，在每期工程中都将本应配套上马的环保设施、水循环利用系统等搁置下来。这样做既加大了工程总造价和经营成本，也便渤啤已投产设备的生产能力一直达不到设计要求。其次，渤啤准备上三期工程时，遇南斯拉夫某公司通过其政府利用官方渠道向中国推销它的啤酒生产成套设备。这种设备的技术并不先进。当时中国轻工机械总公司用引进技术生产的啤酒生产成套设备已达到了80年代的世界先进水平，且价格仅为南斯拉夫厂商报价的1/4。但在政府干预下，渤啤舍优择劣，购买了南斯拉夫设备。再次，渤啤的第三期工程因存放于市物资局下属仓库的113箱进口设备毁于火灾，且未投保财产险，续建资金没有来源，直至渤啤破产也未能上马。渤啤当初设计能力为11万吨，事实上达到了最大生产能力2.  5万吨。
     ⑶  经营者任用上的失误。渤啤从开始建设至宣告破产，历时14年间共调换9任厂长。其中，后7任厂长在任时间平均仅1年，最短的约3个月。副厂级干部的调换也达52人。显然，在这种情况下，经营者不可能有长远打算。
     ⑷  资产未能及时重组的失误。1988年进口设备烧毁之后，工程续建无望已成定局。在这种情况下，产权流动、企业重组是可能使其起死回生的唯一出路。可是，渤啤却被不死不活地拖了整整5年，直到I993年10月底因资金枯竭、供电停止而不得不停产，然后宣告破产。1994年进行破产处理又整整历时1年。1989～1993年间，渤啤的累计账面亏损为1856万元，还有潜亏7398万元，二者合计共亏损9254万元。渤啤不仅无力偿债，而且每年还要靠新的银行贷款“输血”，从而产生出新的亏损。该厂之所以能如此长期苟活，全靠政府保护和国家银行贷款“输血”。
     总之，渤啤破产正是计划经济体制中国有企业产权不明晰、政资不分、政企不分的典型后果。
     值得注意的是，渤啤从成立到破产14年间资产流失的绝大部分是债权人权益的流失，而不是所有者权益的流失，它完全靠贷款建设，而破产拍卖后债务清偿率平均仅15%。其中非抵押贷款的一般债务清偿率仅9%。所以，我们在考察国有企业的资产流失问题时，着眼点不能仅限于研究如何防止所有者权益的流失，必须同时研究如何防止债权人权益的流失。而且，从所有者必须以足额出资对企业债务承担民事责任的原则来说，在维护所有者权益之前，首先要对债权予以保障。
     第二章  理论思考与政策建议
     第一节  产权交易与资产重组势在必行
     产权交易和资产重组不仅在市场经济中对实现市场配置资源的功能具有普遍意义，而且对当前我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨具有特殊意义。
     生产要素的流动是资源配置的市场机制的前提。而要素流动是通过交易实现的，它既表现为增量的投入，又表现为存量的重新组合。存量重组离不开产权交易。没有产权交易和资产重组，也就没有市场经济。
     在我国从计划经济体制向社全主义市场经济体制转轨的过程中，通过产权交易实行资产重组是回避不了的步骤。
     第一，我国国有经济总体规模早已超出了国家财政和国家银行的支持能力。国有企业的资本空壳化倾向日趋严重。无论具体原因如何，国有企业的过度负债，以及相当大量的国有企业缺乏甚至丧失清偿到期债务的能力，已是毋庸置疑的现实。企业负债过度和偿债乏力的同义语是企业资本不足，国家财政由于连年赤字和政府债务日增，增加企业资本的能力十分有限。国家银行中对企业的不良债权的累积已近极限，银行自身也面临着资本不足的问题。所以，适当收缩国有经济总体规模将是提高国有经济整体素质的必要条件。有所不为，才能有所为。通过存量资产的流动与重组，国有资产退出一些领域，用以充实需要保留国有的领域，使国有企业的资产负债结构得到合理调整，才有可能搞活整个国有经济。
     第二，国有经济的产业分布和产业组织结构不适应改革开放以来己经变化了的环境。竞争性产业中的国有经济比重仍然偏大。例如，1994年全国建筑业企业资产总额中。国有企业占65.57%；在一些竞争性很强的工业部门中，按资产总额计，国有企业所占比重分别为：饮料工业60.48%  ，化学工业  66.08%，普通机械制造业55.  21%。可是，竞争性行业的国有企业大多竞争力不强，不仅机制僵化，而且设备更新、技术改造和产品开发缺乏资金来源，产品难以适应市场需求。同时，对于投资不足的自然垄断性行业、基础设施、公益事业以及需要国家重点扶持的产业，国家在资本投入上又力不从心。要改变这种被动状况，就必须通过存量资产的流动与重组，调整国有经济的产业分布和产业组织结构。
     第三，国有企业的改革方向是建立现代企业制度，而建立现代企业制度就意味着建立出资者与企业法人的有限责任制度和企业破产机制。有限责任制度，就是企业以其全部法人资产对其债务承担民事责任，出资者则履行其出资承诺，足额出资，并以其足额出资为限对企业债务承担责任。出资不到位的出资者不足以承担其对企业的责任。企业破产机制，就是丧失清偿到期债务能力的企业要依法破产偿债。破产偿债的前提是出资者已按其出资承诺缴足了出资额。如果没有缴足或者根本未出资而宣告企业破产，实质是出资者逃避其对企业应承担的责任。国有企业要建立现代企业制度，就必须解决出资者缺位以及出资不足甚至对某些企业根本未出资的问题，将企业债务资本比率通过增资减债调整到出资者能对企业债务承担其责任的水平，这样才能建立起有限责任制度和企业破产机制。就总体上来说，通过产权交易进行资产重组与债务重组，是国有企业建立现代化企业制度的必须步骤。
     第四，已离退休职工的社会保障、企业富余人员的分流和“企业办社会”职能的分离问题，也是国有企业建立现代企业制度非闯不可的难关。这些问题的解决，都需要相应的资金来源。国有资产存量中实际包含着过去未提退休养老基金即国家财政对职工的隐性负债所形成的资产。通过存量调整，以一部分国有资产补偿这种隐性负债，是完全必要的，也是可行的。现在，由于尚未通过存量资产调整为已离退休职工建立基金，仍要靠企业当年缴纳的职工养老保险金来支付他们的离退休金和医疗等费用，势必增加企业在职职工的社会保障制度建设的难度，也增加了离退休职工社会保障的不确定性和不安全感。至于企业富余人员的分流，现有失业保险基金至多只能承受其20%，80%以上的富余人员仍须由企业及其主管部门安置。如果没有存量资产的流动与重组，这一关也将难以闯过。“企业办社全”职能的分离，除了可能转向经营的单位分离出去独立经营以外，就只有由政府或非营利性社会机构接办。而在目前财政拮据的情况下，不通过存量资产的流动与重组，也是难以办到的。反之，只要真正着眼于搞活整个国有经济，积极而有序地推行国有资产存量的流动与重组，解决这些问题所需要的资金是可能筹集到的。这些历史遗留问题，在体制转轨时期采取一次性解决办法，比久拖不决更有利于降低改革成本和促进社会稳定。
     总之，要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，并通过结构调整优化资源配置，产权交易与资产重组势在必行。若无存量资产的流动与重组，则既不可能实现国有企业战略性改组，也不可真正上搞活整个国有经济。存量资产能否有效流动与重组，将成为当前我国经济的制度改革与结构调整能否取得实质性进展的关键。
     第二节  防止国有资产流失的治本之策是规范企业的产权主体
     国有资产流失现象，无论在产权交易或非交易情况下都存在，其根源不在于产权交易，而在于国有企业产权不清。国有企业的所谓产权不清，不是指企业的国家所有权是否明确，而是指国家所有权职能的行使和国有资产所有者的地位没有独立的运作方式与实现形态。这表现在政府层次就是，国家所有权职能与政府的一般行政管理职能混淆在一起，即所有者职能与政权不分，并使国家所有权职能依附于政府的行政系统与行政层次，形成部门分割、地区分割，没有独立的机构能按法定程序对国家资本的保全与增殖真正负责，也就是所有者不到位；表现在企业层次就是，国有企业缺乏或没有能对企业债务真正承担责任的出资主体，所有者权益与债权实际上混淆不清，企业破产机制难以形成，企业既受行政干预过多之苦，也为缺乏产权约束所害，这就是出资者缺位。
     国有企业产权交易要防止国有资产流失，首先须规范产权交易主体，就是规范交易中既能对作为所有者的国家承担责任，又能对企业的债权人承担责任，同时受所有者委托有权进行产权交易的责任与权利主体。这样的产权交易主体，只能是具有民事行为能力、能履行民事义务和行使民事权利的主体。具备这种资格的产权交易主体，只能是企业的出资主体，也就是企业的产权主体。行使行政管理职能和不拥有独立的企业法人财产的政府机构，并不具备这样的条件。凭借政府行政权力进行产权交易，就不免产生上述案例中反映出的种种弊端。没有明确的产权交易主体，产权交易行为的规范也无从谈起。
     国有企业产权的明晰化，要从企业与所有者职能机构两个层次的产权界定着手。
     国有企业进行公司化改革，是企业层次界定产权的过程，企业产权界定的真实涵义，不是简单地规定所有权的归属，而是要依法定程序确立企业的出资主体，这种出资主体必须有能力保证企业的资本充足，并对企业债务承担不可推卸的责任。所以，要按照《公司法》的规定，建立对企业具有产权约束力的有效运行的资本结构与公司治理结构。公司法人财产权是由出资者的出资派生的，因而理论上不加分析地简单地讲出资者所有权与法人财产权绝对分离，把法人财产权说成不受出资者所有权约束的权利，会对实践产生误导。现代市场经济和转型期经济的实践都表明，资本结构的合理安排是形成健全的公司治理结构的前提，它要解决的问题正是要形成出资者和债权人对公司的有效产权约束，从而建立对经营者的激励与约束机制。
     所以，国有企业公司化改革，单是进行企业层次的股份制改组是不够的，必须同时改组行使国家所有权的职能系统，构建同国有企业公司化改革相适应的营运国家资本的所有者职能机构。后者改革的滞后己经严重障碍了国有企业的改革。
     构建国家资本所有者职能机构的关键是所有者职能与国家政权职能分离。具体说，就是要实行所有者职能与政府的一般行政管理职能分离、国有资本营运职能与政府对国有资产的管理职能分离，体现国家资本收益的利润处置与体现政府社会行政管理职能的公共财政收支分离、国家对企业的人事权与国家对企业的财产权相统一而同党政干部任免制相分离。行使国有资本营运职能的机构，应是拥有独立的法人财产的经济实体，而不具有政府的行政管理职能。这样的法人实体，才有能力作为企业的出资主体。
     国家所有权职能系统的运作包含着多层次的委托-代理关系。管理国有资产的任何一级政府及其部门、从事国有资  本营运的机构（法人实体）和国有企业经营者，对于作为所有者的国家来说，都是处在不同层次的代理人。任何委托-代理关系中，都存在着代理人背离委托人的目标追求其自身目标的可能性，都存在着代理人利用其与委托人之间的信息不对称将这种可能性变为现实的可能性。这就是所谓代理问题。委托人要想使代理人能按自己的目标行事，就须具有以委托人目标为导向的有效激励机制，同时必须建立使委托人对代理人不至失控的治理结构。在多层次的委托-代理关系中，上层代理人又成为下层委托人，这种双重角色易于导致其角色错位，产生更严重的代理问题。因而在这种系统中建立有效的激励机制与治理结构就更复杂，也更有必要。鉴于国家所有权职能系统具有多层次委托-代理关系，必须首先解决授权者本身怎样受监管的问题，这样才可能防止国家所有权失控。所以，必须通过立法正确界定国家所有权职能系统的有关当事人（机构、个人）的责任与权利，建立依法授权与监督的法制化程序。对国有资产管理与经营的没有法律依据的行政性“授权”，不只是事实上无效的授权，而且难免国家所有权失控的危险。
     第三节  产权重组、企业重组与债务重组要相互结合
     正确处理产权重组、企业重组与债务重组的相互关系，是国家对国有企业产权交易在宏观指导上需要研究与解决的问题。
    国有产权重组是就全国而言的，企业内部的产权重组需要以全国的重组目标为指导，因此对国有经济总体的战略调整需要制定全国性的战略规划，并通过相应的政策措施，引导各地区、各部门国有存量资产的流动与重组。这个战略规划，应以产业性质和国有企业功能为主要依据，确定国有资本应进入或退出的领域，设定战略调整目标。配套政策措施应有利于激励各个部门、各地区的重组逐步接近这种目标。对国有资本应当退出的领域，要制定限制国有资本增量投入和鼓励非国有资本置换其存量的政策。对国有资本需要进入和充实的领域，应结合国有资本营运机构的构建和国有企业公司化改革，制定企业资本金增补方案和增资减债所需的融资政策。目前由于部门分割、地方分割依然存在，国有企业产权转让收入大多局限在本地、本部门范围内使用，其中不少开支仍用于对国有资本应退出领域的再投入，有的甚至被挪用于非经营性项目开支。不改变这种各自为政的状态，战略调整目标将难以实现。因此，需要以市场为导向，制定相应的政策，鼓励国有资本退出领域的产权转让收入跨地区、跨部门以股权形式投入需要资本进入和充实的领域，尤其是其中具有良好发展潜质的大型企业和企业集团。
     产权重组、企业重组要同债务重组相互结合，协调推进。第一，国有存量资产的活动和重组要与债务重组统筹规划，各部门、各地区的国有企业产权转让收入应首先用于置换企业的过度负债，而不是铺新摊子。第二，企业增资与减债要并行，不能只增资，不减债，要防止企业继续不受信用约束地扩张。第三，对自始就没有国家资本金或国家出资严重不足的国有企业，破产处理时不能简单地用银行呆账准备金如数冲销其债务，使所有者不出资或出资不足的后果被随意转换成债权人的损失，这个资本缺口应由财政筹资弥补。第四，鉴于国有银行当前也面临着资本充足率偏低的问题，为保障存款人的权益和促进银行改革，国家对解决国有银行和国有企业的资本充足率问题应作统筹安排。第五，要制定有效的拓宽直接融资渠道的政策，鼓励目前已近4万亿元的城乡居民储蓄存款部分地分流为公众对企业的投资，这样既能分散银行的风险，又能促进企业的产权重组与债务重组。第六，债务重组，在企业的所有者承担其应有责任的前提下，债权人不免也要承受一定的损失，但应尽量使债权人的损失降到最低限度。
     第四节  加强对涉外产权交易的战略指导
     90年代以来，外商特别是跨国公司对中国的投资方式正转向直接兼并与收购中国现成企业，尤其是市场容量大的产业领域中具有发展潜质的国有企业。他们通过并购达到控制企业、进而占领中国市场的目的。
     改革开放以来，我国利用外资取得了举世瞩目的成就。截至1995年底，全国外商投资企业已投产开业的有12万多家，就业人数近1600万人，实际使用外资金额达1354亿美元。从总体上看，引进外资对促进我国经济增长和改革、提高国民经济整体素质功不可没。中国要永远坚持对外开放的方针，并逐步改善外商投资环境。但是，面对以并购中国企业为特征的外资进入的新形势，我国利用外资战略调整明显滞后，国有企业及其主管部门在体制、法律、战略和人员素质等方面都难以应对。
     首先，利用外资的目的，在不少地方并不明确。境外资本的引进，如果不伴之以先进的技术与管理以及国外销售网络等资源的引进，则无助于我国企业素质的提高。同时，利用任何外资都是要花费成本的。可是，不少地方或部门对利用外资单纯着眼于筹集资金，以缓解当时当地资金困难为主要目的，并将外资当作“免费午餐”，不计引资成本。于是招商引资中重数量、轻质量的倾向难以抑制，并在中央政府制定的优惠政策之外，又纷纷出台当地的优惠政策，形成了优惠引资的竞赛。有的地方当局甚至明确提出“没有数量就没有质量”的口号，更助长了对引资数量的盲目追求。
     不少地方、部门和企业盲目追求引进外资，也事出有因。企业普遍负债过度，资本不足，国内居民储蓄直接转化为投资的渠道不畅，而国家政策对引进外商直接投资却网开一面，且给于种种优惠。这种环境客观上刺激了将引进外资直接投资单纯当作缓解资金困难的筹资手段的倾向。事实上，企业负债过度和资金不足的主要原因不在于全国总体资本绝对不足，而是在于体制。通过改革，形成居民储蓄能直接转化为投资的机制，并对存量资产进行调整，大多数企业的资金困难是有可能解决的。最近，国家决定对外商投资企业逐步实行国民待遇，从优惠政策向公平竞争、市场导向转变。这种政策调整将有助于利用外资质量的提高。但是，要从根本上改变地方、部门和企业将引进外资当作单纯筹资手段的倾向，上述改革措施仍是不可缺少的。
     即使引进外资单纯是为了缓解企业资金困难，其实也不必仅限于引进外商直接投资一途，向境外商业银行借款和向国际资本市场上发行债券同样是可以引进外资的途径。作为引进外资东道国，对利用外商直接投资和借外债的成本与收益应该加以权衡。那种只是着眼于外商直接投资无需偿还、借外债要还本息因而不加分析地以为利用任何外商直接投资就一定比借外债合算的观点，是没有根据的。在地方政府和国有企业尚无独立承担外债风险能力的体制下，中央政府集中控制外资举借是必要的。不过，也要看到，利用外商直接投资，如果不伴之以先进技术和管理的引进以及国际市场的开拓，而对外商让出国内市场或企业控制权又未能得到应有的补偿，这样利用外资直接投资就可能比举借外债会付出高昂得多的成本。由于国内融资因难，举借外资又无门，有些地方政府和国有企业为急于筹资而饥不择食，难免采取这种高成本的外资利用方式。
     就国际资本流动而言，一个国家也难以始终保持国际资本的净流入。许多发展中国家的经验表明，如果利用外资的战略失当，资本净流入很容易转变为资本净流出。那时，外资的流动不仅不会增加国内的资本供给，反而会变为国内资本短缺的诱因。这种情况，无论在利用外商直接投资还是借外债条件下都是可能出现的，因此，一味地单纯为缓解资金因难而引进外资，是不可能持久的。
     其次，我国国有经济的现行体制很不适应涉外产权交易。例如，从交易主体来看，外商是产权明晰的产权主体，对交易有明确的商业目标，其代理人在交易中能忠实地贯彻所有者的意志；而中方由于国有企业产权不明晰，经过部门分割、地方分割的责权不明确的多层次委托-代理关系，交易中往往受多重目标的牵扯，交易当事人在交易中难免程度不同地背离所有者的意志。从交易行为看，外商奉行的是市场行为，决策迅速，操作灵活；而中方交易行为基本上仍是政府行为，决策迟缓，运作不灵。从交易方式看，外商一般采取的办法是在中国境内或境外设立投资性的子公司，作为并购中国企业或同中国企业合资经营的出资主体，这样就在其母公司资产或家族财产与其对中国投资企业的责任之间建立了有效的隔离带。而中方尽管在合同上一般由企业法定代表人签署，但由于政企不分问题尚未解决，交易双方发生经济纠纷时，政府仍难以摆脱牵累。凡此种种，就外商方面而言，属于交易惯例，但中方由于自身体制不适应，就使自己在交易中处于不利地位。一言以蔽之，这样的产权交易，其实是市场主体（外面）和行政主体（中方）的博弈；在这种博弈中，前者胜算而后者失算，往往难免。
     再次，涉外产权交易缺乏战略指导和法律规范。对外开放已18年了，利用外资已从初期的“三来一补”等出口加工贸易发展到近年外商并购中国企业；可是，由于战略调整滞后，许多地方的招商引资实践仍沿着80年代对外开放初期形成的给外商超国民待遇的特殊优惠政策惯性运作。外商对中国企业的兼并与收购，由于缺乏规范涉外产权交易行为的法律，往往就在一般中外合资经营的名义下进行，甚至产生了连产权交易合同都不签订就实现了产权易手的现象，并且外商并购中国企业普遍享受中外合资企业的政策优惠。同时，国有企业产权哪些可以向外商转让，可以转让到什么程度，哪些不可以转让，也尚无明确的战略。1996年全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》规定了“积极合理有效地利用外资”的方针，其中比过去新增的“合理”二字，反映了利用外资的战略调整趋向。1995年6月经国务院批准由国计委、国家经贸委和外经贸部联合发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，“作为指导审批外商投资项目的依据”，并规定它“适用于在中国境内投资举办中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业的项目以及其他形式的外商投资项目”。这个《暂行规定》和《指导目录》规定了利用外资的产业政策目标，体现于利用外资方针中“合理”二字的产业政策涵义。但是，它们都没有涉及国有企业产权的涉外交易问题。外资兼并与收购中国企业的产权交易已成为外商对中国直接投资的热点，而我国相关的立法与战略仍处在缺位状态。这就不仅难免导致国有资产流失，而且可能丧失按照中国的国家利益进行资产重组的机会，使资产重组易于受外商特别是跨国公司进人中国的战略所左右。
     第五节  培育企业并购市场，促进产权交易的市场化
     产权交易中发生国有资产流失的体制根源，除了国有企业权主体与产权交易主体不明之外，还有市场体系发育不足。产权交易的市场化将有助于防止国有资产流失，并加速存量资产的有效流动与重组。
     当前，我国经济尚处于计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，市场体系尤其是资本市场经济转轨的过程中，市场体系尤其是资本市场发育不足是不可避免的。但是，市场是在交易过程中逐渐成长起来的，没交易，也没有市场。不可能等到某个早晨突然出现了成熟的市场才去交易。产权与产权市场也是一样。因此，不能因为交易中发生了国有资产流失就去禁止或遏制产权交易的发展和产权市场的培育。当然，市场交易遵循市场规则，因而需要规范。但是，市场交易组织与交易行为的规范也离不开市场本身的发育成长。我国证券交易与证券市场的经历就是一个现实的例证。自1990年深圳、上海证券交易所开业之日起，证券市场一经启动就停不下来，而它若无规范就非出问题不可。事实上，我国的证券市场在这六年里也的确出过大大小小不少问题，这就逼着有关方面不断地设法规范证券交易和证券市场。尽管目前对其规范的立法仍然滞后，例如它的基本法《证券法》迟迟未能出台，但终究已有不少规范的法规和规章，证券市场总是在朝着规范化方向成长。产权市场看来也要走“边培育、边规范”的路。当然，如果能从我国实际出发，认真研究与借鉴于我国有用的国际经验，规范的形成相对超前于产权市场的发育也是可能的和有益的，它将有利于降低培育产权市场的成本。
     这里所说的产权市场，是指市场经济中通行的那种与证券市场并行的非证券化的产权交易市场，即非公众公司的企业兼并与收购市场，简称并购市场。在现代市场经济中，有成熟的并购市场。例如，证券市场最发达的美国，并购市场也很发达。这是因为，即使在美国，向公众募股的公司在全国企业总数中也属少数，上市公司更是极少数，尽管它们的资产规模相对于其它业巨大无比。所以，并购市场对大多数企业而言仍是进行重组的机制。非证券化的企业并购，由于既无股票那样的市价，又无期货那样的标准化合约，且企业情况千差万别，影响其价格的因素复杂，所以并购过程中交易双方还是要进行“一对一”的谈判，并购市场并不是一个有形的交易场所，而是无形市场，不过，现代市场经济中存在着发达的为企业并购提供服务的中介机构，特别是投资银行能为并购交易双方提供高度专业化的系列化服务，成为促进并购活动市场化的重要因素。
     我国各地近年来先后成立了百余处产权交易市场，它们分别以“产权交易所”“产权交易中心”或“产权交易市场”命名，是有形的产权交易场所。它们的职能不尽相同，但一般有沟通信息、牵线搭桥、咨询服务、资产评估、法律顾问等功能，有的还兼具对交易进行审查、监督等行政职能。在交易方式上，有协议转让、招标和拍卖等，个别地方有企业托管，有的还模拟证券市场从事撮合成交、非上市公司的股权证挂牌交易和非股份制企业的产权拆细上市交易。这些产权交易市场的组建，一般由地方政府的体改委或国资局牵头、地方政府批准、也有由国家银行分支行的信托投资公司等金融机构设立的。许多省、市乃至部分地、县都建立了这样的产权交易市场。从形态上看，有实行会员制的，也有实股份制，或者二者兼备。这些交易组织对促进产权交易及其市场化和推动存量资产的流动与重组起了积极的作用。但是，它们带有明显的政府背景与行政色彩，交易主体职能、中介职能和监管职能容易混淆。有些兼营产权交易与股权证交易业务的，也易于办成证券市场或准证券市场。可见，我国现有“产权交易市场”的内涵不同于现代市场经济中无形的并购市场，它们基本上属于一些市场化程度很低的产权交易中介组织；同时这类组织也不同于并购市场中为交易双方分别提供服务的纯中介机构。
     总之，并购市场在我国尚待培育。企业并购的市场化程度并不表现在是否已建立有形市场，而是表现在是否形成了尽可能充分地发掘潜在买主或卖主的机制，能否发现买主愿意支付的最高价与卖主可接受的最低价之间的均衡价格。在市场经济中，企业并购已成为高度专业化的业务，因而需要由具备这方面专业知识的专业人才和专门机构提供中介服务。拥有这类专业人才和强大数据库支持并具有融资能力的投资银行，就是提供这种服务的合适的中介机构。我国近年已开始引进国外投资银行业务，这对我国并购市场的培育是完全必要的。同时也需要积极扶持国内投资银行业的发展。对于我国现有的上述产权交易有形市场，即产权交易组织，则要在继续发挥其积极作用的同时，引导其逐步分离交易中介职能和行政职能，分离其非证券产权产交易职能和证券交易职能，使其变成真正为产权交易服务的中介机构。
     第六节 加快立法进程，实行产权交易的规范化
     产权交易发展已使产权易的规范化迫在眉睫。要促使产权交易市场的规范化，离不开产权交易的规范化；同时，产权交易的市场化也有利于完善产权交易规范化。
     国有企业产权交易的规范，要以规范国有资产管理与经营的母法《国有资产法》为依据。但是，《国有资产法》尚在制订过程中。为适应已经兴起的产权交易形势，需加快《国有资产法》的立法进程，或者先制订规范国有企业产权交易的暂行行政法规，待《国有资产法》颁布后再修订。这些立法，既要考虑在现实环境中的可操作性，又应在立法规范上适度超前，对国有企业制度与国有产权制度的改革起促进作用。立法要有改革支持，改革也要立法促进。
     产权交易的规范，首先要规范产权交易主体。产权交易主体与产权主体要统一。在国有企业产权主体缺位的情况下，规范其产权交易主体有困难。不过，可以根据中央已经确定的“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组”的方针，将国有企业产权交易同新的国有资本出资主体的构建统筹考虑，使产权转让收入既能集中于责权明确界定的出资主体，又能跨地区、跨部门以股权形式进行有效率的再投资。
     产权交易的法律规范，既要规范企业行为，也要规范政府行为。鉴于国有企业产权交易目前就国有产权出让方来看基本仍是政府行为，就更要注意对政府行为规范。在产权交易的审批程序上要区分所有者职能的审批和政府行政管理职能的审批。企业的合并、分立、出售、收购和破产等应由所有者（出资者）批准。产权交易中涉及国家产业政策和政府管理以及有关法律、法规（如劳动法、社会保障法、土地使用管理法、国家资源保护法、中外合资合作经营企业法和企业登记管理法规等）的事务，则属政府行政部门审批的职权范围。这两种职能性质不同的审批是不该混在一起的；若不明确分工，政府行政管理职能的审批极易取代所有者职能的审批，也就是事实上取消所有者职能的审批。在交易程序上，对所有者（出资者）履行其对企业债务应承担的责任，切实保障债权人的权益在产权交易中不受侵犯，要作为明确规定。对中介机构的组织与行为的规范，要使中介机构职能与政府职能分离开来，防止政府部门利用中介机构从事经营活动和中介机构凭借政府权力垄断经营。
     第七节  产权交易亟需解决的四大难题：制度、市场、战略和立法
     综合上面各节所论，当前我国产权交易的发展与规范亟需解决的难题，可以概括为四大问题，即制度问题、市场问题、战略问题和立法问题。
     制度问题
     包括两层次的制度改革，即企业层次和国有资本营运层次的制度改革，实现国有企业和国有资本出资主体两个层次的法人化（公司化）。其中，构建法人化的国有资本出资主体是关键。这个问题能否解决或者解决得好不好，将直接影响国有企业法人化（公司化）改革的成败。因为公司治理结构受公司资本结构制约，而国有资本出资主体如何构建又将制约国有资本控股、参股的公司的资本结构。对产权交易来说，也只有适应市场经济的出资主体作为企业的责任主体，才能成为适应市场经济的企产权主体和产权交易主体，从而才能有效地规范产权交易。
     市场问题
     包括两类资本市场的培育和成长，即证券市场和非证券化的企业并购市场的培育和成长。要积极培育股票市场通过融资和并购推动存量资产重组、优化资源配置的功能。同时，要努力促进非证券化的企业并购市场的形成和成长，关键是正确引导和规模为企业并购提供专业化服务的中介机构的发展，特别是投资银行业务的发展。
     战略问题
     包含两类战略，即国有存量资产流动与重组的战略和外资利用战略。存量资产的流动与重组是从搞好整个国有经济着眼实施国有企业战略性改组的关键。国有企业战略性改组不能没有改组的战略。国有存量资产流动与重组既是国有企业改组的战略，也是产业结构调整的战略。以存量资产流动与重组的正确战略作为产权交易的导向，才有可能避免或减少产权交易的盲目性和社会经济资源的误置。在当前资源配置的市场机制尚不成熟和国有企业产权交易主要是政府行为的情况下，这种战略导向尤其不可缺少。外资利用战略包含外债战略和吸引外商直接投资战略。吸引外商直接投资战略，包括涉外产权交易战略。对利用外资的战略导向，仅有产业导向目录是不够的，要制定实施产业导向的法规、政策体系。对外商直接投资的进入和控股等问题，要区别不同情况制定明确的战略性对策，把合理利用国际资源和中国经济的自主发展更好地结合起来。
     立法问题
     包含两类立法，即财产立法，即财产基本法和产权交易法。财产基本法，既要制定国有财产法（国有资产法），也要制定非国有财产法。产权交易法的制定与实施，需要同时制定与完善相关的法律、法规体系。立法与改革、立法与市场成长要相互促进，改革和市场成长呼唤立法，立法要立足于促进改革和市场成长。
     制度改革、市场成长、战略形成和立法进程四者不是彼此孤立，而是相互作用的。它们同产权交易的关系，也不是单向作用。而是双向作用的。产权交易亟需解决这四大难题。然而，这丝毫不意味着只有等待这四大难题解决了才能展开产权交易。其实，如果不开展产权交易，这四大问题本身也是难以解决的，产权交易的兴起与发展会推动这些问题的解决，而这些问题解决的过程又将是促进产权交易市场化、规范化发展过程。(全文完)