有效化解地方政府债务难题的对策思路

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第27期（总第1046期）  2010年4月7日（星期三）
       中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                         经济热点分析
    如何化解地方政府巨额债务风险
     2010 年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出要把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策的重点工作；在刚刚结束的“两会”上，这一问题成为“两会”代表争相讨论的热点。当前，一些地方投融资的平台运作很不规范，潜伏着巨大的金融风险和财政风险，已危及到国家的经济安全。不但引发了各方对地方债务危机的关注，也引发了理论界的探讨和热议。我们特将最新收集的相关资料信息加以整理供研究人员参阅。
    地方政府债务风险激增  决策层重拳出击整顿规范
     据央行2009年第四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。实际上，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。
     中金公司日前发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6-7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。从2012年开始，地方政府偿债能力下降较快，潜在风险可能会逐渐显示。地方政府融资平台贷款余额将逐步回落，至2014年为4.9万亿，接近于2008 年底的水平。而至少5万亿的新增债务规模也超过了地方政府一年的财政收入的总额，即其地方财政的负债率已经远远超过了100%。中金报告认为，鉴于从 2012年起偿付本金的余额显著上升，地方政府偿债率将从2009年的12.0%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，为26.6%，之后缓慢回落但继续保持在20%以上，直至2014年下降为19.5%，回落到20%的警戒线以下。
     地方融资平台潜在风险显然已受到了管理层高度关注。2010年伊始，决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事议程。2010年1月19日，温家宝总理指出：“更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”1月26日，银监局局长刘明康在银监会2010年第一次经济金融形势通报会上要求“全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查。”在2010年两会期间，财政部部长谢旭人表示，要对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，进行妥善处理。平台公司经过清理以后，应该按照公司法的有关规定规范运行。中国人民银行行长周小川认为，这次地方融资平台的融资规模比较大，其中以土地为抵押的借款和由城市政府进行综合还款的项目最值得关注。
     2010年3月23日《中国经济周刊》的报道披露了此次清查整顿的总体目标及具体的实施步骤。报道说，国务院和银监会非常重视地方债务真实性清查工作，已经给我们制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。相当长的一段时间以来，各地地方融资平台承担着“政府项目”，县区级政府又对银行有很大话语权，进而导致银行等金融机构对这些融资平台的业务情况和风险情况缺乏必要的认识。此次银监会提出“解包还原、重新立据”，首先是对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔打开梳理，对每笔贷款逐个开展重新评审和严密的风险排查，对项目贷款要重点审核报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金到位、银行内部审批及担保落实情况等各项要求。其次，对流动资金贷款要重点审核贷款资金实际用途、银行内部审批及担保落实情况等各项要求，同时逐户登记造册、按企业建立信贷台账。要“风险分类、保全有力”就需要银行在“解包还原”和“重新立据”工作的基础上，根据贷款实际风险状况认真开展风险识别和风险分类工作，并及时采取各项有效的风险保全措施。全国银监系统已经先后召开了专门会议，并将“有效防范和化解政府融资平台企业信贷风险隐患”作为今年重点工作任务之一。同时，对于地方债务的紧急清查工作也已展开。
     2010年3月2日《21世纪经济报道》的文章也对此次清查整顿作出了分析和评估。文章称，在这次地方债务管理体制改革中，作为地市政府负债的载体，全国约3800家城市投资公司的“政府管家”职能或将走向终结。针对地方政府融资平台的处理方案中指出，对同时承担公益性项目融资、建设、运营任务的，并主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在完成已有建设项目后，其融资功能要予以剥离。对于承担公益性项目融资任务，不承担建设、运营任务的，并主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在完成已有债务清偿，并落实清偿措施的前提下，予以关闭。对于整顿后，承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务，并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及主要承担竞争性业务融资公司的，要按照公司法规定，完善其资本充足率，引进民间投资资金，促进其主体多元化，股权多元化的改制工作。
    对地方政府债务风险问题的解读分析
     2010年3月12日《第一财经日报》载文记述了当前地方政府融资平台存在的各种不规范现象。做了大量调研的国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁发现，今年以来地方政府投融资平台数量增长非常快，这类融资平台以前主要集中在省级单位，最多在地级市，现在发现大量的区、县以及县级市都有大量的投融资平台。业内专家指出，这些公司的设立、运作不规范，包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。从实际情况来看，受政府财力的限制，政府融资平台的层级越低，其运作越不规范，潜在风险也越大。一些地方政府出于各种目的，在扩大融资量的同时，尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，部分地方政府债务管理比较混乱以及各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署等问题。另外一个风险是地方融资平台融资担保不规范，存在瑕疵。银行为防范贷款风险，通常都会要求借款人提供融资担保。地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款，就想方设法向银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函，尽管这种做法在法律上有瑕疵但却有一定的普遍性。
     李海波在2010年3月10日《第一财经日报》发表的文章认为政府投融资平台存在两大风险点。一方面，是政府缺乏对平台公司融资和还款的归口管理。各地方政府辖内往往包括多家投融资平台，各个投融资平台承担着不同行业和不同层级的投融资职能。在去年的政策宽松时期，各个投融资平台上新项目的积极性很高，对外融资规模不断扩大，但有的地方政府未能对辖内投融资平台对外融资和还款测算进行统一的归口管理，从而不能动态掌握辖内投融资平台的融资总量并进行及时汇总分析。这就很容易导致融资规模超过还款能力或担保能力。另一方面，是银行对平台公司的融资和还款分析很难做到准确全面。银行在营销政府投融资平台的过程中，比较看重政府提供的财政补贴等还款来源，而财政收入受到宏观经济变化、土地出让收入等多重因素影响，不确定性较高，同时财政收入这个现金流也在支撑着政府辖内多个领域的资金需求。因此，银行在对平台公司的融资和还款分析中很难做到全面和准确。
     另据2010年3月16日《第一财经日报》的报道，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达分析说，按照目前的实际情况，长远看地方债务偿还很成问题。原来曾搞过用一般预算的结余去偿还债务，现在估计地方总债务在10万亿元以上，而地方预算大概有7-8万亿元，怎么可能还得上？全国人大财经委副主任委员尹中卿警示说，如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂。
     2010 年3月17日《中国证券报》刊载了财政部财科所所长贾康的观点，他认为，大规模的城市基础建设和对其他项目的支持必然导致地方政府扩张债务的冲动。许多城市发展规划一再扩展，城市规划定位一再提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。为了偿还融资平台借款的本息和继续获得银行贷款，地方政府必须保持较高的土地价格和对土地的旺盛需求，否则，许多地方融资平台就将破产，地方金融也将因为巨额的呆坏账陷入困境。
     据2010年3月2日《中国经济周刊》的报道，瑞信亚洲区首席分析师陶冬指出，地方政府大部分项目采用的是城投模式，即注册一个公司放很少部分的钱进去，然后到银行贷款，这个模式的根本弱点在于，它是靠土地价格评估的，2009年卖地收入占到地方财政收入45%，中国如果要是利率出现了大幅的调整，房地产一定会出现变化，一旦地卖不动了，地方财政一定有问题，危机或将依次来临。交通银行首席经济学家连平认为，许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。
     邱林在2010年3月3日《中经论坛》的文章中强调，尽管地方政府适度举债具有一定的必要性和合理性，但地方政府过度举债可能带来风险却是巨大的。恰恰是这些具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险。政府平台项目存在潜在风险，但暴露还需要2至3年的时间，最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。
     前述3月2日《中国经济周刊》还披露了全国人大财经委副主任尹中卿的观点，很多地方政府投融资平台资本金很少，但杠杆率却很高，大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目之上，给地方留下隐性赤字和债务负担，造成财政结构性风险。所以，如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。最后不仅造成政府还款能力欠缺，也会导致银行产生大量呆坏账。安邦咨询高级分析师徐斌认为，这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力，但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。地方政府一种非常普遍的心态是，只管借钱，不管还钱。监管缺乏，没有相应的惩罚措施，这些都是助长地方政府侥幸心理的因素。
     在同一篇报道中，业内人士还历数了地方投融资机构存在的种种弊端。河南九鼎德盛投资咨询有限公司董事长张保盈指出，原来的产业布局和市场状况，竞争比较充分，但现在这样的投融资机制，计划经济的意志性又死灰复燃，官本位逐渐取代企业本位、市场本位，这极易造成新一种形式的垄断，这些投融资机构虽然规模大、掌控资源多，但由于人事任命多属行政化，因而决策是否科学、经济，运营效率是否较高，仍然是个疑问。此外，投资公司运作行政化、监管缺位、审计缺失，一些公司虽将财政开支的部分资金拿来进行商业化运作，但有时恰恰成为资金运作黑洞的“滥觞区”。
     据2010年3月2日《21世纪经济报道》的文章透露，在中央准备对地方负债问题大动手术之时，一些银行不但没有停止对地方融资平台放贷，反而加快了放贷节奏，准备搭上政府负债的末班车。其中，不仅有股份制商业银行，也有政策性金融机构。
     全国政协委员、民盟中央经委副主任谢卫在2010年3月8日《人民政协报》的访谈中总结了地方政府融资平台存在的三大问题。一是当前地方政府通过融资平台积聚的资金已经过于庞大，积累了巨额风险；二是地方政府的融资平台有可能绑架国家财政和银行；三是地方融资平台的操作过程不够透明，容易产生风险。
    对地方融资平台不能一概否定  要防止矫枉过正
     国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松在2010年3月2日《21世纪网》发表的观点认为，在中国推进城市化的进程中，地方政府通过地方投融资平台进行融资，有其内在的必然性，不能一概否定。地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资，主要是在由于中国分税制财税体制下，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等，同时，中国转移支付制度尚不完善，因此在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。因此，尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程，以及地方政府职能的逐步转变的过程。
    地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面：第一，与地方财政相关的风险；
     第二，如果地方融资平台破产，将会波及相关金融机构。多年来，中国监管机构和商业银行在贷款风险控制方面已积累了较丰富的经验，商业银行风险管理制度不断完善，风险管理水平不断提高。监管机构和商业银行已经有能力处理经济体系运行过程中出现的风险和问题。对于此轮经济调整过程中发放的天量信贷，随着信贷风险的逐步暴露，将可能导致中国银行业不良资产率有所上升，但并不能因此而得出银行面临巨大风险的结论。商业银行通过加强风险管理，合理平衡信贷结构，可将风险控制在可供承受的范围之内。
     2010年3月10日《南方周末》刊登了《规范地方融资平台不能一刀切》的文章，其中引用了国家发改委财金司司长徐林的观点，呼吁正确看待地方融资平台对地方经济发展和改革的积极作用，特别要注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。外界普遍认为，批项目的发改委和实施项目的地方政府是利益共同体，所以会倾向于为地方政府破纪录举债搞基础建设的行为辩护，我们有必须搞清地方融资平台的来龙去脉。因此，对于中国中西部迅速扩张的地方政府融资平台而言，虽然财政和金融风险不断上升，但背后却有中国如火如荼的同样迅速发展的城市化和工业化支撑。如果处理不当，打断这一进程，中国经济空间转移、结构调整的步伐，可能被严重干扰。
    有效化解地方政府债务难题的对策思路
     建立地方政府债务约束机制：据2010年3月13日《中国经济网》发布的信息：“两会”期间九三学社界别及部分委员联名向全国政协会议提交了要求建立地方政府债务约束机制的提案。主要包括：建立地方政府融资平台的约束机制。一是限制地方政府的借款规模，严格控制过度融资。通过法律法规的形式限制地方政府的融资总量。融资总量应以本届政府的任期内可支配用于投资建设的财力为限。如确需超过这个限额，则需提交本级人民代表大会审议。同时，授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府或地方政府融资平台的贷款。二是规范地方政府行为，从源头上控制地方政府过度融资。要进一步完善地方政府的业绩考核评价，不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。同时，还需要精化地方政府建设项目的管理。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性，控制一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设。
     鼓励民间资金参与优质融资项目：谢卫在前述的访谈中还指出，地方政府应对各自的融资平台要进行集中的清理和规范。要通过清理来摸清家底，对一些有发展前景的融资项目，应该有意识地让更多的投融资主体来参与，既然是好的项目，那么民间资金的热情应该是高的，地方政府搭台后，就应该鼓励民间资金来参与，这样既减轻了地方政府的资金压力，又引导了社会资金的介入。对一些公益性的项目，地方政府就需承担更多的义务。用更多的财政资金来支持。同时对融资平台的操作流程进行规范，杜绝打包获取信贷资金，实行项目管理制，确保银行信贷资金的投放符合监管部门的要求。
     允许条件成熟的地方政府发行地方债：刘晓忠在2010 年3月12日《21世纪网》发表的文章指出，针对当前巨额地方政府债务所潜伏的风险隐患，目前主流观点认为，关键的问题是修改禁止地方政府发债的《预算法》，允许条件成熟的地方政府发行地方债——即通过开正门、堵偏门和修围墙等方式置地方政府举债于方规之下，避免地方政府盲目举债、过度举债问题。研究探索开闸地方政府债和市政债的积极意义非同寻常。其一，开闸地方债赋予了地方政府真正意义上的信用主体的资格，避免了中央代发地方债的发债主体和偿债主体不一致和信用主体资格混乱等问题。其二，一旦地方债开闸，则在一定程度上避免了地方政府“走后门”融资所带来的债券定价难题，使地方政府发债直接受制于其自身财力和信用的约束。其三，地方债开闸则在一定程度上对当前地方政府预算软约束具有明显的制约效用，并对地方政府新官不管旧账的问题也产生强有力的约束。
     有效控制融资风险的方式是使其阳光化和市场化：在2010年1月27日《21世纪网》刊登的专访中，尹中卿强调，要增强地方政府负债行为的透明度，尤其要信息透明。现在，到底有多少投融资平台、到底贷了多少款，没有人能说清楚。要将隐形债务明晰，要列入到预算中，使得这些融资平台在借款前就要保证自己有还款的能力，尤其是不能违反《预算法》和《担保法》。现在的情况是，地方政府随意提供担保，甚至一些地方还让人大召开会议来担保。这是明显违背《预算法》和《担保法》的。信息透明应该是各级政府的职责，省市长应该负第一责任，财政部门承担主要责任。但目前很多地方政府的投融资平台不只在财政局，还涉及到其他部门乃至公司。我们到很多地方调研，一些地方的财政局长自己都搞不明白到底有多少投融资平台，欠了多少钱。在中央层面，建议应当有牵头部门负责信息公开，这个部门由国务院来选定，然后及时摸底，及时清理。
     在前述3月17日《中国证券报》引述的观点中，中国社科院金融研究室主任刘煜辉表示，有效控制地方政府融资风险的方式是使其阳光化和市场化。应建立市场化的约束机制，使地方融资平台成为一个有自己公开透明的资产负债表的经济主体进入市场去融资。这样市场可以给出能够反映风险补偿的资金价格。要让市场力量来约束地方政府所内涵的体制性投资和信贷的冲动。
     政府和银行要相互协调共同监管：前述李海波的文章提出，根据目前投融资平台融资的实际情况，政府和银行应要各司其职，重点做好以下几个方面的工作：
     第一，对于已拿到银行贷款的项目，政府和银行要共同加强监管，协调企业落实还款来源。政府和银行要协调汇总政府投融资平台的实际贷款规模；要对企业真实还款来源与贷款规模进行统筹分析，对于政府偿付压力确实较大的地区，政府要考虑适度减缓新上项目的速度，降低资金压力，确保已有贷款的顺利偿还；银行方面要重点跟踪第一还款来源不确定性高的项目，切实有效做好有关担保手续。
     第二，对于尚未放款的项目，监管部门要加强用信管理。银行监管部门应主动及时出台政策，配合商业银行加强投融资平台的信贷风险防范。银行监管部门和总行尤其要对已经授信但尚未放款的项目加强管理，严禁向政府投融资平台发放无对应项目的贷款，严禁向资本金未完全到位、合法手续不完备以及还款来源不明确的项目发放贷款。
     第三，对于尚未启动的项目，地方政府与银行要加强沟通，择优予以支持。地方政府要在匡算自身实际还款、担保能力的基础上，并在优先保障已开工项目建设资金的前提下，对确有必要上马的新项目与银行加强沟通，推出政府和银行应重点支持的新建项目名单，避免因信息不对称导致贷款资源的浪费，同时尽量减少新开工项目数量，确保已开工项目的顺利达产。
     健全地方财政是根本之策：2010年1月27日《21世纪网》刊载杨志勇的文章认为，从长远来看，健全地方财政才是根本之策。健全地方财政首先必须承认地方财政赤字的现实，认可地方财政赤字存在的必要性，认可地方自主发债的必要性。在现实中，不承认地方债务是赤字，表面上看，这符合预算法禁止地方列赤字的规定，但这同样不利于地方政府债务信息的准确披露，不利于各界对地方政府债务风险的有效监督。必须承认，分税制财政体制下，地方财政出现赤字是一种正常的行为。在市场经济条件下，经济有周期，天有不测风云。地方财政岂能在真空中运转？健全地方财政，不是简单地承认赤字，而是在赤字面前，寻找合理的对策。健全地方财政仍要坚持财政收支基本平衡原则。在改善民生和构建公共服务型政府的大背景下，短期内地方财政支出压力较大，但是，地方政府仍应该将赤字控制在一定程度内，让未来的盈余能够弥补当下的赤字。
     继续推进分税制改革：2010年3月15日《21世纪网》发表的文章引述专家的观点称，一些学者显然更支持继续推进分税制改革，他们认为，分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。由于受我国预算法等法律法规的约束，政府的融资活动长期以来缺乏统一的规范化管理，处于自发寻求融资渠道和变相发债的状态，成为财政风险的主要险源。中南财经政法大学的乔新生就认为，与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。因为地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此，发债只是治标而不治本。
     建立科学完善的地方债务偿还机制：据2010年3月5日《第一财经日报》的消息，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达强调，需要对地方债务问题保持足够的警惕。他同时建议国家尽快制定一个中长期的地方债务偿还机制。当金融危机过后，需求危机有所缓解，不再成为我国经济发展主要矛盾的情况下，建议中央和地方债务应该通过出售资产的方式来偿还，也只有这样才有可能偿还这些债务。偿还机制不仅仅关系到目前账面上资金的问题，也关系到我国战略政策、财税政策调整的问题，如果不能很好解决，财税制度应该负担的职责和义务就很难做大。
     前述3月2日《中国经济周刊》的报道还发表了两位专业人士的观点，北京道可特律师事务所主任刘光超认为，一方面要严防产生新的不合理债务，建立科学的地方政府债务管理机制；而更要紧的是如何清除历史遗留问题，确保落实偿债资金来源，制定切实可行的偿债计划。湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任傅光明谈到，建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度，可以从6个方面筹措资金：从土地出让收入中提取一定比例；从市政配套费中筹集一定资金；从国有资产收益中集中一定比例；在国库现金流管理上作文章，视财政经济运行状况，将库底资金作为压缩政府债务的辅助工具或机动财力；收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后抵偿债务；对行政事业单位拖欠的债务，编制部门预算时应安排专项还贷准备金。                        （完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
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