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                           经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2009年第59期（总第981期）    2009年8月11日（星期二）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
    经济热点分析
    关于成品油定价机制的探讨
     2008 年以来，国际石油价格剧烈振荡，对我国的发展建设产生了重大影响。为应对这一变化，完善成品油价格形成机制，理顺成品油价格，2008年12月18日，国务院出台了《成品油价税费改革方案》，国家发改委也于今年5月8日正式发布《石油价格管理办法（试行）》，以相对透明的方式向社会公布了新的成品油定价机制。然而，2009年的几次油价调整却仍然引起了人们的质疑，理论界及业内人士也进行了热烈的讨论和争议。我们将近期所收集的相关资料提供给读者参阅。
    关于成品油定价机制之争
    “两油”认为成品油调价机制过于透明
     据中国之声《央广新闻》8月2日报道，中石油、中石化两大集团最近与国家发改委相关部门进行沟通，希望修改5月初颁布的《石油价格管理办法》。两大集团认为当前的《办法》使得成品油调价机制过于简单透明，导致投机、囤货等现象频频发生。
     两大集团认为，现行的调价机制过于透明，可控性低。每次到了价格调整窗口期，价格管理部门和两大集团都面临强大的舆论压力。同时，市场可以轻易计算出调整的幅度和方向，导致市场力量提前做出反应，在很大程度上干扰了中石油、中石化的终端销售。两大集团建议，应该采取多种方式，模糊化处理新的成品油定价机制，包括国际成品油价格计算方法、启动调价的涨跌幅度等都需要调整。
     两大集团建议，现在执行的4%的涨跌幅，可以设计成一个区间，比如说当国际油价变化在4%到10%之间，相关部门可以考虑调整国内成品油价格。就是说，不能把百分比限定那么死，这样发改委在调价时，回旋的空间更大，也可以减缓外界的压力和投机行为。
     两大集团还表示，当前定价机制中，成品油联动依据的价格是国际原油三地的加权平均价格。业内人士很容易根据布伦特、迪拜、辛塔三地净值计算出国际油价的涨跌幅。对此，中石油、中石化建议，应当进一步把加权平均法细化，把欧洲等地的移动价格，包括汇率、关税等加入，同时对加权权重等数据进一步“模糊化”，以防止投机。
     在两大集团看来，新公布的成品油定价机制太死板，跟不上国际油价变化节奏，并不能真正实现和国际油价的联动，反过来在某种程度上还容易受到国际游资的操纵。
    对两大集团建议的否定和质疑
     2009 年8月3日《新华网》发表余丰慧的文章指出，市场经济体制的核心要求是公开、透明、规则和法制，这是保证充分竞争和公平合理的基础，是市场经济赖以生存发展的灵魂。市场经济体制里，建立各种规则、法律，一定程度上说，都是与不公开透明的暗箱操作、反公平公开的各种垄断作不懈斗争的过程。两大石油集团竟然嫌新的成品油价格形成机制“太透明”，这恰恰说明，新机制捅到了其痛处。
     文章说，新油价形成机制是有利于两大石油巨头的，其“原油加成本” 的基本原则，使得石油企业的成本不必受国际成品油价格的约束，是个确保回收成本实现利润的定价原则。在真正的市场经济体制里，哪会有“旱涝保收”的价格形成机制？尽管如此，两大巨头仍然不满意，仍然有意见，实在不应该。新油价形成机制也确实存在着滞后的问题，即油价调整时，油价走势与调价方向或许已经出现背离，这会给投机提供了温床，出现囤油待涨的情况，给市场造成一定负面影响。但是，这绝不是定价机制太透明的原因，更不是进行模糊处理的理由和借口。
     来自2009年8月3日《新京报》的报道称，对于定价机制过于透明这一指责，厦门大学中国能源研究中心主任林伯强也表示，要想成品油价格向市场化迈进，定价机制必然越来越透明，何况百姓也有知情权。投机是无可避免的，即便在定价机制不透明时，投机也是存在的。虽然从事投机的是少数单位，但这少数单位却依靠信息的不对等赚到了大钱。
     2009年8月3日《中国证券报》发表姜山的文章指出，到底成品油调价机制是应该更透明化还是模糊化呢？要消除投机，除了模糊化之外，似乎还有更好的方法，就是根据市场价格变化去及时调整油价，压缩投机者的获利空间和时间，这种方法恐怕比模糊化更能够保护消费者的利益，也更容易预防投机。一般而言，成品油销售企业的囤积投机只会在原油价格上涨的过程中进行，在下降过程中非但不会囤积，反而会采取各种主动性措施减少自身的储存量，避免损失扩大。现在的成品油调价机制存在的问题是，是否能够通过各种方式减少国际市场原油价格变动和国内成品油价格调整之间的时间间隔，使国内成品油价格能够更快速地根据国际市场价格的变化进行调整。如果能做到这一点，根据国际和国内油价之间的价差而形成的投机就自然失去了其意义，国内成品油的供给也会更加平稳和顺畅。
     王愚庸在2009年8月4日《第一财经日报》发表的文章指出，表面上看，两大石油公司的意见是具有一定的合理性。在每次调价之前，业界基本能够根据新机制和以往的调价规律，对调价时间和调价幅度算出个差不离。在目前的需求疲软、供过于求情况下，市场倒不会受到太大影响。但如果是在往年的“油荒”肆虐情况下，市场波动就会很严重，掌握调价信息的中间商、贸易商，甚至是几大巨头的销售公司，都有可能会囤油、投机来谋取利润。但是，是否就因此对油价调整做模糊化处理呢？这倒未必。如果拿成品油价格改革前后来做对比可以发现，更加紧密接轨国际油价的市场化取向、调价机制部分公开的透明化取向是非常大的进步。难道要轻易舍弃这种进步吗？模糊化调价的结果，很可能就是落到“暗箱化”操作的泥潭，屡受公众诟病的油价跟涨不跟跌、涨多跌少等问题必将卷土重来。管理部门对调价机制的公开、透明化处理，恰恰是有利于广大消费者的知情权，让舆论的监督有据可依。实际上，新机制下出现两大巨头所言的问题，不在于新机制太市场化、太透明，相反恰恰是还不够市场化，不够透明。推翻这张温床的做法，不是模糊化，而是更加及时和透明。
     另据2009年7月27日《经济参考报》，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，在目前的成品油定价机制下，信息是否公开都会导致投机，但是，信息公开的社会成本可能会低一些。主要基于以下三个理由：
     首先，政府出于自身公信力的考虑，受到自身的机制约束，应当尽量按规则调整价格，或者把不能调价的情况在《办法》里说得更清楚一些。不按规则调整的成本很大，除了会影响调控者声誉，还会导致更大的市场不确定性。当然，调控者不按规则调价往往有其宏观考虑，如经济和老百姓负担承受能力。那么，能不能按规则调价，而负担问题采用其他补贴方式呢？或者，如果不能调整到位，能不能跟大家说明？
     其次，公众最关心的问题之一就是定价公平性与合理性。能源价格涉及千家万户，能源企业基本属于国企，质疑调价（尤其是上调）是公众的第一反应。那么，要求政府公开定价办法的社会压力就会很大，有选择的透明是不会让公众满意的。信息不透明可能会使很多人批评政府跟垄断企业沆瀣一气，认为能源行业的国企占据垄断地位，背后又有政府支持，公众就成了调价的牺牲者。每一次调价都是与公众的博弈，这是政府不愿意看到的。
     再次，对于一次价格上调，买方可以提前买，卖方可以推后卖，关键是储存能力。就成品油来说，卖方占上风。由于中国的成品油基本上是国企控制，民营比例较小，只要国企不参与或配合，投机的量应该是可控的。
    如何看待国内石油石化行业盈利
     2009 年7月15日，国家发改委价格司对石油石化行业的风险及盈利分配情况等有关热点问题通过其网站作了说明：石油是高风险的行业。上世纪80年代，石油价格长期低迷，国际市场油价一度跌破每桶10美元，一些小的石油公司纷纷倒闭或被兼并，各国石油企业都面临极大的经营压力。近两年石油价格大幅度上涨，各国石油公司利润都有大幅度增加。由于我国对成品油价格进行了适当调控，同时对上游国产原油征收特别收益金，因此中石油、中石化的盈利水平相对国外石油公司并不高，2008年因炼油业务整体亏损，两大公司实现利润甚至出现负增长，中石油、中石化分别实现利润1618亿元和242亿元，比上年下降16%和71%。
     发改委指出，保障石油供给，是我国经济发展和现代化进程中的一个长期而艰巨的挑战。中石油、中石化是国有控股企业，担负着保障国家石油供应的责任。国家在两家企业中持有股权分得的利润，主要用于再投入，进行石油勘探开发和增强石油供给能力。近年来，中石油、中石化用于油气勘探开发、建设炼油化工能力的资金逐年增加。2008年，中石油、中石化两公司用于这部分的资金投入分别达1845亿元（其中勘探开发投入1570亿元，炼油建设投入275亿元）和701亿元（其中勘探开发投入576亿元，炼油建设投入125亿元）。
     为了调节石油行业与非石油行业的利益关系，2006年3月15日，国家决定对国产原油开征石油特别收益金，在原油价格上涨到每桶40美元以上时，将原油开采企业获得的一部分超额利润收缴中央财政，征收比率为20-40%，主要用于对种粮农民、林业、渔业、城市公交和农村道路客运等困难群体和公益性行业进行补贴，以及扶持节油和石油替代行业发展等。据统计，2006-2008年，中石油、中石化两公司分别累计上缴特别收益金1600亿元和530亿元左右。因此，社会上认为国产原油成本低，却可卖国际水平的高油价，是一种错误的理解。
     中国石油大学工商管理学院院长王震在2009年7月29日《新华网》的记者专访中指出，实际上我们的成本是很高的，不管是采油的成本还是勘探的费用，其实都比国际上都要高很多，所以这并不是说我们的成本好像比国际低。今年我们看到第一季度油价往下降的时候，中石油很多高层的井都已经关掉了，因为像辽河油田那些井基本上得到70美元以上才能支撑它的正常运行。当然也有20多美元也能够正常运行的，这不是简单地看平均成本的，是要看高的边际成本那一部分的。而对中国石油公司来讲为什么他们讲盈亏平衡点呢？实际上他们的上游环节，国家是征收特别收益金的，也就是暴利税，就是原油价格40美元以上就要按照一定比例来征收这个。过去的几年里这三大公司特别收益金已经上缴国家超过2000亿人民币了。
    成品油价格的国际比较及定价机制的模式选择
     2009 年8月1日《中国能源报》发表王炜瀚的文章认为，中国油价改革不宜复制美国模式，文章称，在成品油价格政策方面，国际上有两种典型模式，即以日本、欧洲为代表的高税率、高价格模式和以美国为代表的低税率、低价格模式。美国的低油价政策有着历史特定性、政治制度和立法程序的特定性、国家政治与经济实力特定性三个方面的特殊性，加上美国近百年的低燃油税制度，这些共同决定了低油价既是需要又成为可能，从而造就了保障供应成为实现美国石油安全的唯一现实路径。
     文章指出，要实现低油价并非轻而易举。美国凭借其强大的经济、政治、军事和外交力量控制了全世界大部分油源和石油运输，并依靠国际能源组织和充沛的战略石油储备得以保证较高的石油安全水平，也为此付出了高昂的代价。事实上，美国每年惊人的军费开支中有很大一部分直接或间接地花费在石油的获取上。美国石油税价政策的特殊性无非提示我们，石油安全和税价政策思路上，决不能脱离国家经济、政治、军事实力的客观实际。但是美国模式不能作为中国的参照系。在今后的成品油价改中，中国要特别借鉴欧洲的经验，走高油价的道路。
     文章强制，中国的高油价道路应当体现为高税率，绝不是垄断高价。在制订税率方面要体现出足够的前瞻性，税率的设定不应低于美国，应在结合国情的条件下参照日本、欧洲的税率。确定税率水平虽不宜一步到位，但要给消费者以燃油税率将不断调高的正确市场预期，激励全社会提高石油的利用效率，以达到从消费环节促进实现石油安全的目的。
     2009年5月8日，国家发改委也在其网站上介绍了我国与世界各国的油价之比较的实际状况。
     目前，我国汽、柴油含税价格在石油进口国中处于较低水平。我们商请有关方面对一些国家成品油价格的跟踪调查显示，在周边国家和地区中，不仅日本、韩国等发达国家和印度、蒙古、阿富汗等发展中国家汽油价格高于我国，香港、台湾地区的油价也远高于内地水平。德国、法国、意大利、英国、瑞典、西班牙、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利等主要欧洲国家汽油价格在每升7-11元之间。非洲的喀麦隆、埃塞俄比亚、塞内加尔、科特迪瓦、乌干达以及拉美的巴西等国家汽油价格也高于我国水平。但与中东产油国和美国部分城市的价格相比，我国油价水平要高一些。
     发改委认为，目前国内成品油价格形成机制和价格水平，符合当前我国经济发展实际，与社会各方面承受能力也是相适应的。需要特别指出的是，我国石油资源匮乏，目前对外依存度已超过50%，随着时间的推移，国内油价受国际油价的影响程度逐步加深，因此，必须切实从节约资源出发，运用价格和税收杠杆，促进石油资源节约和节能减排。而且，随着国内资源开采难度不断加大，开采成本也在逐年上升，保持合理的油价水平，有利于充分利用国际国内两个市场、两种资源，有利于保障国内成品油市场供应，促进国民经济持续健康发展。
     针对中国油价比美国高的观点，2009年8月3日《中国产经新闻》报刊登了刘满平、周大地两位专家的看法。国家发展改革委员会价格监测中心刘满平的观点是，中美两国成品油定价机制不同。如果真要对比两国的成品油价格，应该从成品油的成本、石油企业的利润、市场化程度、与国际油价的接轨、居民人均收入水平及承受能力等多个方面来综合对比才可以。
     有人认为，目前中国的石油价格比美国高，跟国情不相适宜。对此，周大地表示，相比全球其他国家，中国的税收相对较低，属于中间档，价格主要是依据原油成本定价为基准。若非要将美国的定价机制与中国相比，中美主要差别在一块钱的消费税上，但就中国国情而言是合适的。“中国在适当的时候还可以考虑调高消费税。”周大地认为，税收可以用于两个方面，一是消费税可以填补很多公共开支，特别是用来提高社会福利等方面，二是减少其他税费的上涨幅度。
     而发改委在2009年7月15日在其网上对此的解释是：与美国相比，我国汽油含税零售价格要高一些，但不含税价格基本相当。以北京市93号汽油为例，目前93号汽油含税零售价格为每升6.37元（其中含增值税0.925元/升、消费税1元/升、城建教育附加0.193元/升），不含税价为每升4.25元；美国华盛顿、纽约和加利福尼亚州的汽油含税零售价格分别为每升5.21元、5.18元和5.41元，不含税价格分别为4.75元、4.20元和4.41元。与欧洲大多数国家相比，我国汽油含税价格要低得多。7月初我国93号汽油全国平均最高零售价格为每升 5.91元（其中含增值税0.859元/升、消费税1元/升、城建教育附加0.186元/升），英国、法国、德国、意大利等欧洲主要国家普通汽油含税零售价格普遍在每升9-14元之间；不含税价格我国比这些国家略低，我国93号汽油不含税价格为每升3.87元，上述欧洲主要国家汽油不含税价格基本上在每升 4-4.9元。
     发改委指出，国内外价格水平出现差异是正常的。一是原油购进成本不同。美国是最早生产石油的国家，早年石油生产自给自足，后来又通过大型跨国石油公司在海外占有了大量的低价资源，原油购进价格相对较低，英国也是如此。而其他大部分欧洲和亚洲主要国家，石油资源匮乏，而且作为后来者，海外找油成本相对较高，原油购进价格要高于美英等国家。二是税负不同。各国加油站挂牌价或媒体报道的汽、柴油零售价格通常都是指含税价格，由不含税价格和税收两部分构成。其中不含税价格反映了成品油生产成本和区域性市场供求情况，而税收则体现了本国政府宏观调控意图和政策导向。在全球统一市场的情况下，尽管各国炼油加工水平和流通环节费用有所差异，但相同资源禀赋国家的油品不含税价格差别不大。因此，税负高低是造成不同国家或地区油品含税零售价格差距的主要因素。
    理论界为国家能源战略发展改革献言
    要构建中国“石油金融一体化”体系
     2009年8月5 日《中国经济时报》发表国家信息中心预测部张荣楠的观点指出，面对强大的价格冲击，中国面临的最严峻的形势是：有“中国需求”却没有“中国价格”。中国已经成为全球第二大石油消费国和第三大进口国。20世纪90年代以来，伴随着中国经济的持续增长国内石油消耗量迅速放大，原油消费年均增加7.6%，远超过同期世界石油消费增长率的1.5%水平。但在影响石油定价的权重上却不到0.1%。由于没有定价权，中国等亚洲国家与欧美国家相比，要付出更多的进口外汇成本，就是所谓的亚洲溢价。2003年平均“亚洲溢价”为2.56美元／桶。根据测算，近两年“亚洲溢价”对我国GDP的损失达到0.08%— 0.20%。如何打破国际石油金融失衡的格局，关键在于中国必须争取主动权，要形成与美国主导的石油金融体系抗衡的力量。其立足点就是以金融安全保障石油安全，构建中国“石油金融一体化”体系，实现产业资本和金融资本融合，打造中国战略新优势。
    应建立能源应急管理法律体系
     中国石油大学的冯连勇教授在2009年7月29日《中国经济周刊》刊登的专访中指出，与欧盟成员国相比，我国能源应急管理的法律体系还存在很大空白，我国应加强和不断完善能源立法。同时，在能源领域应急管理方面，相关立法与配套政策应该与危机应急法律体系相协调，充分考虑危机管理的相关内容，使能源应急管理更加科学化。2008年国际油价呈现前所未有的剧烈波动，即每桶原油价格最高点和最低点之差超过110美元，油价的大起大落，给国民经济发展带来巨大的危害。因此，应构建《高油价下石油紧急事件应对法》及相对应的管理部门，指导居民、企业及政府在石油危机来临之际如何应对，以保持能源供应、运输和消费等环节的正常运转，尽可能控制事态，防止危机扩散。同时，我国需要建立科学的成品油定价决策组织架构，定期进行石油价格波动监测及影响测算，形成科学的成品油价格调整建议，以便减缓油价剧烈波动所带来的冲击。
    要为后石油时代做好充分准备
     针对其本质特征是“世界石油产量达到峰值或者峰值平台，然后开始下降”的后石油时代的来临，中国石油大学教授胡燕在前述《中国经济周刊》谈到的观点认为，后石油时代不再是隐藏的冰山，它即将给传统的以内燃机为主的汽车产业带来一场革命。无论是政府还是企业，都应具有长远的眼光，具有社会责任的经营理念，从而建立一个可持续发展的运营体系。我国的汽车产业，应以美国通用为鉴，真正扭转传统的严重依赖单一石油能源状况，进而为后石油时代的汽车产业做好充分准备。针对石油峰值来临和后石油时代的问题，有些国家及企业不仅深信不疑，并且采取了相应的对策。例如，瑞典是世界上第一个承认石油峰值的国家，该国总理宣布会大力发展替代能源，力争成为世界上首个不依赖石油的国家；日本早在2006年就提出了应对后石油时代的五大措施，其中包括发展天然气汽车和完善轻轨系统。此外，日本丰田公司不仅公开承认石油峰值，并针对后石油时代规划其汽车产业，这也是丰田在通用申请破产保护之时依然欣欣向荣的根本性原因。
    能源领域改革之本在于市场竞争主体的多元化
     《21世纪经济报道》刊载了几位业内专家的观点。
     中国能源网副总裁韩晓平认为，中国能源领域的根本改革还在于能源市场竞争主体的多元化。
     清华大学国情研究中心能源专家管清友亦持同样观点。在其看来，在目前能源市场依然处在垄断格局下，单纯从放开价格管制入手的市场化改革是不彻底的，可以预见的是，一旦放开，能源价格将由行政定价转化为垄断定价。因此，必须在打破垄断局面，实现利益竞争主体多元化以后，才具备市场化价格机制改革的可能。
     国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞认为，理顺能源产品价格、不断完善价格形成机制是一个长期的过程，要首先解决当前存在的突出矛盾，一步一步改。首先就是要形成竞争性的市场结构，而对于石油领域来就是要培育新的市场竞争主体，从而更有效的引入竞争。至于哪个环节引入竞争主体，在冯飞看来，可能要更多的在下游做文章，在批发和零售环节引入竞争。
    目前成品油还不能完全通过市场化来定价
     前述刘满平的观点指出，在目前相对垄断的石油市场局面尚未打破之前，为防止石油巨头利用垄断地位侵害消费者利益，政府进行一定的上限价格管制显然是必要的。因此，无论我国成品油定价机制如何改，改到什么程度，在目前的市场条件下还不能完全通过市场化方式来定价，不可能脱离政府而单独形成，最终都会以“市场定价为主+政府干预为辅”的面目出现，那种完全以市场定价脱离政府管制的思路只是一种理想状态，实际上很难达到。
     来自2009年7月30日《新华网》的观点认为，现阶段，由于市场竞争尚不充分，市场体系不完善，社会各方面承受能力相对较弱，我国成品油价格仍由政府适当调控，这符合现阶段我国国情。从长远看，我国将深化垄断行业改革，在成品油流通市场引入更充分的市场竞争。而成品油价格机制改革也将坚持市场化方向。
     国家发改委价格司副司长许昆林在2009年6月1日《新华网》发表的观点认为，在我国石油市场竞争主体不充分的情况下，当前国内成品油价格还不可能和国际价格同步接轨，为防止投机和囤积行为，油价调整不能“可丁可卯”地执行。
     中国石油大学工商管理学院副院长董秀志也在2009年5月9日《新华网》指出，从目前我国市场发育成熟度来看，实行国内成品油价格与国际市场原油价格有控制地间接接轨，有利于市场平稳和健康运行。随着成品油价格形成机制改革越来越深入，调价区间会逐渐缩短，这将是未来我国成品油定价机制市场化改革的必然趋势。在完善后的成品油定价机制公布后，我国的成品油价格调整将日趋常态化，中国老百姓将接受调整更加频繁、更加市场化的成品油价格。            （完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
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