财政转移支付依赖视角下的县级行政管理费增长动因研究（国家社科基金项目）

    以“三公”经费为代表的政府行政管理费居高不下，广为诟病。我国行政管理费高增长主要表现为县级行政管理费增长，县级行政管理费占全国行政管理费一半以上。县级行政管理费高增长还会挤出公共服务领域的民生支出，引发严重民怨，从而威胁基层稳定。
    “郡县治则天下安”。县级财政资金高度依赖转移支付，转移支付占县级财政收入的比重平均达到一半以上，这导致县级寄生型财政的形成。寄生型财政会使县级政府缺乏动力发展经济，表现将财政资金用于非生产性的行政管理费。县级政府处于中央、省、市、县四级政府的末端，财政资金使用难以被有效监管。
    中山大学宋小宁主持的国家社科基金项目（14CGL039），从财政转移支付依赖的角度解释县级行政管理费增长，致力于从财政转移支付制度上根除这一严重问题。研究县级寄生型财政的解决之道，完善省管县改革约束县级行政管理费增长的方法。
    课题以系列论文为成果形成，目前形成的主要阶段性成果有：
    1．2015年3月于《经济研究》发表论文《区位劣势与县域行政管理费增长》（作者：宋小宁、陈斌和梁琦）。
    该文从县域区位劣势角度解释行政管理费增长。其中的理论逻辑在于，根据空间经济学中的中心—外围理论（Core and Periphery Theory），县域位于经济体的外围，经济规模小且技术水平低；省会城市和地级市处于经济体的中心，经济规模大且技术水平高，还具有产业集聚的优势，中心和外围之间形成资本流动的均衡。
    与位于中心的省会城市和地级市相比，处于外围的县具有明显的区位劣势。县域的区位劣势表现在：不仅远离经济中心城市，无法得到中心城市的各种资本、技术和人才溢出，而且远离主要交通线和港口，无法充分参与市场分工，发挥自身比较优势。区位劣势造成县域政府发展经济的区位禀赋较差，资本回报率低。即使县域政府将财政资金用于生产性支出，也不易将资本回报率提升到中心城市的水平，导致县域政府难以在区域间的招商引资竞争中胜出（Cai and Treisman，2005）。
    因此，政府部门将财政资金用于非生产性的行政管理费成为一个自然选择，这不仅可以获得良好的在职消费，还可以赢得当地基层官僚的支持，有助于维护当地稳定。我们通过实证研究检验了这一理论逻辑，发现区位劣势显著促进了县域行政管理费的增长，交通条件的改善缓解了这一效应。因此，遏制县域行政管理费的增长，需要减少县域的区位劣势。
    2．2015年1月于《中国行政管理》发表论文《县级行政管理费增长与财政转移支付依赖》（作者：宋小宁、葛锐、苑德宇）。
    该文从财政转移支付依赖角度解释行政管理费增长。从依靠自有收入到更加依靠转移支付，财政转移支付不仅给县级政府带来收入效应，还对县级政府的支出产生激励效应。收入效应使地方政府增加支出水平，在缺乏相应的财政监督体制下，处于基层的县级政府是否会优先增加行政管理费支出？
    行政管理费支出是官僚机构职务消费的重要表现，是政治租金的一种。激励效应在于，财政收入既然依赖财政转移支付，县级政府会是否会降低创造自身税源的激励而追求官僚机构职务消费？运用全国县级政府样本，我们发现财政转移支付依赖显著促进了县级政府行政管理费支出比重增长。
    中国的三点制度特征使县级政府对转移支付资金的使用严重缺乏监管。首先，中国的转移支付体系十分复杂，其中的专项转移支付达到200多项，覆盖教育、卫生、农林水利、公检法、环境保护等各领域。县级政府得到的转移支付来自中央、省、市三级政府，大量转移支付资金未列入预算，资金使用情况既不为当地人大所知，也不为上级部门所知，处于缺乏监管的状态。
    其次，财政管理体制和行政管理体制不匹配影响了自上而下的财政监督机制发挥作用。以县级政府为例，其获得的各种财政转移支付资金不止来自市级政府，还有大量来自中央和省级政府的各个职能部门。而行政管理体制上，负责考核县级政府官员的市级政府并不完全掌握县级政府所获得的转移支付信息。此外，没有类似的选民投票监督机制，依靠的是自上而下的监督。在这种缺乏当地居民政治参与的区域分权的威权体制下，相比当地居民，上级政府难以获得更为准确的公共品供给信息，这就难以约束地方政府的政治租金攫取行为。
    此外，政府这一科层制组织内部逐级产生了控制权损失，政府行政层级数量会增加基层政府的腐败程度。由于县级政府处于中央—省—市—县四级政府的末端，县级政府面临的自上而下的监管更弱，更加剧了县级政府将财政资金用于行政管理费。
    以上两篇论文是课题于2014年7月获得立项以来形成的主要成果，课题组接下来将继续推进这一研究主题，以期形成更多高质量成果。