中国财政分权、地方政府行为与经济增长（国家社科基金）

    1978年，中国步入改革开放的历史新纪元。纵观30多年的改革历程，核心无外乎处理好两个关系：一是政府与市场关系，二是政府间财政关系。前者的关键在于明确市场经济条件下的政府职能定位以及政府干预的合理边界，发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用；后者的核心则在于完善中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，建立健全激励和约束机制，促进各级政府的职能优化。
    毫无疑问，一个科学合理的“政府间关系”是规范政府行为、构建良好“政府与市场关系”的前提与基础。正因如此，30多年前，财政管理体制改革成为中国经济体制改革特别是城市经济体制改革的“突破口”。30多年间，伴随着我国财政分权化改革的逐步深化，中央集权式的财政管理模式被打破，地方政府在纵向政府结构中的地位和作用日益增强，成为地区经济乃至全国经济发展的一个重要推动力量。与此同时，我国政府间财政关系存在的一些深层次问题也在逐步显现，特别是各级政府的职能定位（支出责任安排）及其相应的财力保障（收入责任安排）的错位与不对称性矛盾突出，致使我国地方政府行为扭曲日趋严重，成为我国经济长期可持续增长面临的主要挑战。在新的历史发展时期，如何科学合理地安排政府间财政收支责任，明确中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，促使地方政府的职能优化，实现中国经济长期可持续增长，就成为我国政界和学术界迫切需要解决的一个重要问题。中国人民大学财政金融学院贾俊雪教授主持的社科基金重点课题对此进行了探索和解答。
    贾俊雪教授主持的国家社科基金重点课题 “我国的财政分权、地方政府行为与经济增长”（批准文号10AJY012）自2010年立项以来，通过数据规划、调研、搜集和处理，构建起我国财政分权与地方政府的财政经济数据库，奠定良好的数据支撑体系。然后，以地方政府行为为核心，以财政分权和经济增长为主线，构建一个整合分析框架，刻画财政分权对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择进而对经济增长的影响及其作用机理，提出核心理论假说。在此基础上，分别从中央与地方分权和省以下分权视角出发，考察财政分权对经济增长的影响，检验财政竞争和公共池机制在决定我国地方政府行为中的作用，揭示财政分权影响经济增长的作用机理。最后，从宏观经济稳定和公共服务均衡发展两个角度考察财政分权的经济增长波动效应和包容性增长效应，对财政分权的经济社会影响进行更为全面的评价，探求目标兼容和激励相容的财政收支责任安排、财政转移支付制度和地方政府治理结构的优化措施，提出促进经济可持续增长的财税体制改革建议，形成较为完整的中国财政分权、地方政府行为与经济增长的基本理论框架。
    一、改革开放以来我国财政管理体制的两次重大变革，即财政承包制改革和分税制改革，形成了两种截然不同的分权模式：财政承包制改革形成财权过度下放、中央财政依靠“逆向转移支付”即地方上解收入的分权模式；分税制改革则确立了财权集中、事权下放、依靠转移支付解决收支责任不匹配的分权格局，并随时间推移呈现出日益加剧的态势。这决定了我国地方政府收支行为在不同时期呈现出不同的变化特点：财政承包制期间，财权过度下放促使地方政府更多运用低税负竞争策略，导致地方财政收支规模、经济性支出和维持性支出比重不断下降；1994年分税制改革以来，财权上收、事权下移迫使地方政府更多运用支出竞争策略，导致地方财政收支出规模和经济性支出比重明显增加，维持性和社会性支出比重下降；地方纵向财政失衡在1994年以来呈现出持续增大态势，营业税、增值税和企业所得税分享收入以及土地出让金等成为地方财政收入的重要来源。
    二、财政总分权水平和各类支出分权水平与长期经济增长之间存在倒U型关系，即存在增长最大化的最优财政总分权水平和各类支出分权水平——取决于中央与地方政府效率对比，地方政府效率越高，增长最大化的最优分权水平越高。改革开放以来我国中央与地方支出分权水平不够合理，地方政府承担的总支出和社会性支出事务过重，对经济增长产生不利影响，经济性和维持性支出责任安排较合理，有助于经济增长，收入分权对经济增长的影响较为模糊；1994年分税制改革以来，支出分权总体有助于经济增长，省直管县财政体制改革通过减少财政级次有利于发挥收入分权对经济增长的促进作用。财政竞争机制在我国财政分权的经济增长影响机理中发挥着重要作用。1994年分税制改革以来，随着分权模式的转变，地方政府支出竞争行为的特征和模式发生了明显改变，对经济增长产生较积极的促进作用；赋予地方政府较大的收入自主权会促使地方政府更多运用低税负竞争策略，支出自主权的增加则导致地方政府减少对企业的税收优惠，2002年所得税分享改革进一步强化了收支分权的这一影响。这为我国财政分权的经济增长效应提供了一个较好解释。
    三、纵向财政失衡与长期经济增长之间存在倒U型关系——当超过某一阈值后，纵向财政失衡将不利于长期经济增长。1994年分税制改革以来，地方纵向财政失衡和中央财政转移支付规模总体较为合理，有利于经济增长但影响并不显著；2002年所得税分享改革以来，地方纵向财政失衡明显加剧，对经济增长产生显著抑制作用。省直管县财政体制改革有助于遏制纵向财政失衡对经济增长的不利影响，辖区县级政府数量的影响较为模糊。公共池机制在纵向财政失衡的经济增长影响机理中发挥着重要作用。纵向财政失衡对地方政府支出规模和基本建设支出比重具有扩张性影响，对教育支出和行政管理支出比重具有负影响。纵向财政失衡对地方税收收入规模具有负影响，对土地出让金规模则具有正影响，表明纵向财政失衡促使地方政府更多采取低税负政策而利用土地出让等预算外手段筹措财政收入，以更多地将财政成本通过转移支付等公共池渠道转嫁给中央政府和其他辖区，2002所得税分享改革以来这一问题更为突出。这为我国纵向财政失衡的经济增长效应提供了一个较好解释：纵向财政失衡导致地方政府支出规模和基本建设支出的扩张以及税收收入的减少，强化了地方政府的土地财政行为，有助于经济增长；但纵向财政失衡也带来公共池等道德风险问题，不利于本辖区政府效率的改善，对中央政府和其他辖区政府效率也产生不利影响，抑制经济增长。随着纵向财政失衡的加剧，后一种影响日益突出，最终不利于经济增长。
    四、财政承包制改革通过财权过度下放促使地方政府热衷于借助税收减免等优惠措施进行引资，而财政竞争加剧和中央调控不足更是助长了地方政府的违规引资行为，引发企业投资冲动，对宏观经济稳定产生巨大冲击。地方政府作为一个较独立的主体存在自身利益诉求，但作为中央政府的行政代理人又需服从全国利益，贯彻中央政策意图，这种双重身份蕴涵的利益冲突和协调导致地方政府支出行为呈现出较明显的全国反周期和省份顺周期特征，有助于全国经济稳定但加剧了省份经济波动，1994年分税制改革进一步强化了地方政府这一支出行为特征。这些结论较好地揭示了20世纪90年代中期前后我国宏观经济呈现出不同波动特征的制度性根源。纵向财政失衡导致收支分权对地方政府支出行为的周期性特征具有明显的非对称影响。支出分权会削弱地方政府支出行为的全国反周期特征，强化其省份顺周期特征，收入分权的扭曲性影响较弱。
    五、财政分权对我国地方基本公共服务的均衡发展进而对包容性增长具有重要影响。收入分权有助于遏制交通基础设施服务的过度扩张，促进基础教育和医疗卫生等社会基础设施服务的发展，更好地实现包容性增长，支出分权则具有相反影响。纵向财政失衡加剧会进一步强化支出分权对地方公共服务特别是交通基础设施服务的扩张性影响。用于弥补地方纵向财政失衡的中央财政转移支付未能有效促进地方基本公共服务均衡发展和包容性增长，部分原因在于中央财政转移支付的资金分配没有很好地兼顾公平与效率准则：强调地方公共医疗卫生服务的公平，忽略了财政激励作用，制约了公共医疗卫生服务的发展；对公共交通基础设施服务更多是以效率为导向，忽略了公平准则。同时，中央财政转移支付也没有很好地顾及地方公共服务需求和财力状况。
    六、为了更好地促进地方政府提高行政效率、转变职能，实现中国经济长期可持续增长以及社会和谐发展，中央政府应着力做好以下三个方面的工作：优化财税体制、实现收支责任更匹配的分权格局，完善政治激励、树立科学发展的政绩观和责任感，寻求改革突破、以财政体制改革推动行政体制改革，完善地方政府治理体系。
    这项重点课题的最终成果为一本专著（即将由中国人民大学出版社出版），其中一些阶段性成果已在《China Economic Review》、《经济研究》、《管理世界》和《世界经济》等刊物发表；针对如何缓解地方纵向财政失衡和财政风险提交的政策报告(《借鉴发达国家经验缓解我国经济发展阶段转换后的财政可持续性问题》)得到中央领导人的批示。因此，该课题研究无论从探索主题，从研究质量还是成果数量来说，都是极具挑战性的，也是富有成效的。其结项成果被全国哲学社会科学规划办公室鉴定为“良好”。