韩俊：壮大县域经济要有新举措

    改革开放以来，县域经济空前活跃，在满足城乡人民生活需要方面发挥了重要作用。但随着改革的深化和经济结构调整的推进，县域经济发展中一些深层次问题也日益凸显。
    县域经济中突出的四大矛盾
    一是农民增收的矛盾突出。农村改革28年来，农民收入水平总体上有了大幅度的提高，但农民收入的增长速度却呈现出阶段性递减的趋势。从1978年到2000年，按不变价格计算，农民人均纯收入年均增长7.43％。分阶段来看，1978—1984年，农民人均纯收入年均增长17.7％，1985—1988年为4.9％，1989—1991年3年国民经济治理整顿期间为1.9％，1992—2000年为4.6％，2001—2006年为5%。虽然最近几年扭转了农民收入增幅下滑的势头，但基础很不牢固。
    二是县乡政府存在着严重的财政缺口。自1994年财税体制改革以来，我国财政收入已连续多年高速增长，财政“两个比重”发生了转折性改变，中央政府调控经济的能力明显增强。我国财政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到2004年的19.26%，中央财政收入占全部财政收入的比重由1993年的22.0%提高到2004年的54.93%。中央政府调控经济的能力明显增强。但县级财政普遍存在较大的收支缺口，全国相当一部分财政困难的县不能正常发放工资。
    三是县域的金融问题也很突出。农村金融体制非常不适应县域经济发展的要求。真正进入县域经济的资金数量非常有限，大部分资金不下乡，甚至不到中小企业，更不要说到农户。乡镇企业或乡村中小企业没有进行直接融资的渠道。缺乏必要的金融支持，是当前县域经济结构调整面临的一大问题。
    四是县、乡机构庞大。目前，县乡政府包揽事务过多，行政管理机构极其庞大，人员膨胀，财政供养人员过多，造成财政负担过重。
    从我国的国情来看，13亿多人口近9亿农民，再加上县域范围内的城镇人口，可以说，我国2000多个县（市）人口占了全国总人口的绝大部分。县域经济是国民经济的基础层次，是国民经济中具有综合性的基本单元，县域经济在整个国民经济中具有基础地位，其发展的状况对整个民生问题关系极大。没有县域经济的大发展，就不可能真正推进我国工业化和现代化发展进程。只有让涉及人口最大多数的县域经济活跃起来，才能真正实现全面建设小康社会的宏伟目标。
    壮大县域经济的新举措
    发展富民优势产业。要发挥比较优势，合理开发农业、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，一村一品、一镇一品，拉长产业链，形成小企业大群体的产业集群。县域经济发展得比较好的地区，特别是国家统计局公布的全国百强县，绝大多数都着力实施了优势产业发展战略，通过制定优惠政策、加快产业基地建设、扶持产业集群发展等措施，做大做强了自己的主导产业。强化县域经济发展的产业基础应抓好以下四方面的工作：
    一是以农民增收为目标，在初级农产品的加工转化、农产品的现代流通方式、农产品产加销一体化经营、优势农产品出口、乡镇企业、农村二、三产业和劳务输出等方面，培育新优势。
    二是在产业类型上，注重发展劳动密集型产业。要充分利用我国人力资源丰富，特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。
    三是在企业规模上，注重扶持中小企业。从世界各国的情况看，增加就业机会主要是靠中小企业和服务业。在中国扩大就业也要走这条路子。无论什么所有制形式，只要依法经营、照章纳税、保障职工权益、符合安全标准，都应鼓励发展。
    四是推动产业结构升级，鼓励产业转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达一些劳动密集型产业开始向中西部转移。虽然这种产业转移还刚刚开始，一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理产业分工、促进地域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移。
    赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限。20世纪80年代中后期实行的市管县体制，城市对县域经济的发展发挥了一定带动作用。但是，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日益增强，县域财富向市级财政集中，市级政府的工作安排、财政支出的投放重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。随着垂直管理的具有行政执法处罚权利的职能部门的增加，县级政府的综合职能日益弱化。要在总结省直管县试点经验基础上，普遍实行省直管县的体制，减少行政层级，实行市县同级。
    从实践来看，实行省级人民政府直接管理县级是可行的，一是随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县级政府指导事项集中了。二是随着交通条件的改善，省会城市到县城所需的时间大大缩短，为省管县提供了方便。实行省管县体制后，建立健全责权统一的县级管理体制和运行机制，增加县级政府对县域资源配置的组织调控能力。妥善处理行政执法处罚部门垂直管理与发挥县级政府综合协调职能的关系，既要保证这些职能部门独立行使行政执法和处罚职能，又要保持县级政府机构和职能的基本完整。
    完善发展县域经济的扶持政策。应适当调整国家基本建设投资和国债投资的结构和投向，使其向县域，特别是中部人口稠密的农业大县倾斜。调整中央和地方的利益分配关系，合理降低上划中央“两税”比例，把多一些的财力留给基层。经济发达地区，中央应调低税收的返还比例，或者调整增值税共享比例。对中西部内陆地区，中央应提高税收返还比例，或者调整增值税共享比例。
    在新旧体制交替运作的过程中，中央应重新核定支出基数要研究调整现行的财税分配关系，加大对县级财政一般性转移支付的数量，提高政策性资金用于县域的比例。适当提高增值税地方留成比例。
    进一步完善地方财政管理体制，规范地方财力的分配关系。要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展，按照谁出政策谁拿钱的原则，避免“上级出政策，下级拿票子”。明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，增加信贷规模，开发适应中小企业和县域经济特点的信贷品种，并通过建立中小企业贷款担保基金、给予财政贴息等，切实解决企业贷款难问题。
    （作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
     
    文章出处：人民网－《人民论坛》