基于国家治理的国有资本经营预算机制构建

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    新中国成立以来，我国对国有企业的管理先后历经了1949—1977年的“政企合一”高度集权时期、1978—1985年的“扩权让利”时期、1986—1992年的“两权分离”时期、1993—2002年的“政企分开”时期和2003年以来的“政资分开”时期[1]。总的来说，我国国有企业管理演变过程可以归纳为从管企业、管资产到管资本这样一条路径。这条国有企业管理路径的核心是围绕政府干预与国有企业自主经营的程度展开，政府干预过度会导致政企不分，干预不足则导致内部人控制，形成“一管就死，一放就乱”的现象[2]。如何处理两者之间的关系是国有资本监管需要解决的重大现实问题，国有资本经营预算在国有资本监管中具有承上启下的关键作用，是国资国企改革的“牛鼻子”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将完善国有资本经营预算制度提高到国家治理的层面，本文基于国家治理视角探索完善国有资本经营预算机制的治理结构、治理机制、预算体系以及具体实现路径。
    一、国有资本经营预算治理效应
    谢志华[3]指出，国家预算通过明确政府公共受托责任、建立责任政府，规范政府行为、约束政府权力，优化资源配置、提高政府和社会运行效率，促进政府分工协作、经济社会协同发展来发挥国家治理效应。国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，除了要规范政府国资监管行为之外，还要对国有资本经营机构进行有效的激励约束[4]。国有资本经营预算的国家治理效应主要表现为规范政府行为、激励约束国有资本经营机构等方面。
    (一)明确政府作为国有资产所有者代表的权力清单和具体事项
    邓子基[5]指出社会主义国家财政的本质表现为“一体五重”的关系，国家具有行政管理和国有资产所有者的双重身份，通过财政税收和国有资产经营行使社会管理和经济管理的双重职能。政府作为国有资产所有者代表，代表国家行使国有资产所有权，这也是《中华人民共和国企业国有资产法》所明确的“国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权”。但政府不具有自然人那样的行权能力，一方面政府行为具有行政化特征，对国有资本监管存在一刀切式的管理、决策流程官僚化，不能适应企业所处瞬息万变的竞争环境；另一方面政府对国有资本监管存在严重的信息不对称，存在所有者缺失和内部人控制现象，导致国有资产流失。国有资本经营与政府公共事务管理不同，国有资本经营存在复杂性、不确定性。
    实践表明，国有资本监管不可能仅通过一部法律就把它管好，国有资本经营需要根据环境的变化不断调整投资战略、经营策略，需要建立一个灵活的国有资本经营机制。这个机制一方面要能够明确政府作为国有资产所有者代表的权力，建立明晰的权力清单制度，并且具有可操作性，将国有资产所有者对国有资产的管理政策和方针具体化并且做到一企一策，解决一刀切式的管理和所有者缺失问题；另一方面要具有一定的灵活性，根据实际情况不断调整，至少是每隔一定时期调整一次。实践表明，预算这种机制能够实现上述要求，这也是我国2007年开始编制国有资本经营预算的原因。总的来看，国有资本经营预算的实践取得了一定的成绩但效果还没有充分显现。理论上，国有资本经营预算要实现上述功能需要具备法人预算的特点，将国有资本经营虚拟成一个独立的企业法人，具备完善的公司治理结构和治理机制，并通过国有资本经营预算将虚拟的法人制度转化成真实的、可操作的运行机制。法人预算制度将政府作为国有资产所有者代表的权力和具体要做的事项以预算的形式予以体现，一企一策定期编制，明确一定时期内国有资本经营的具体政策和方针，以预算的形式行使类似于企业股东大会和董事会的权力。
    (二)规范政府行为、约束政府权力
    刘继虎[6]指出预算法律说是预算具有法律效力的理论依据，预算法律效力指预算具有法律的规范作用力，包括授予政府权力的赋予力和设定政府义务的约束力。国有资本经营预算的目标就是要通过预算的法律效力，约束政府权力，制衡政府干预国有资本管理的行为，以此发挥其国家治理的效应。在国家治理中，政府的行为必须装在法律的笼子里，对于国有资本经营机构而言只要是预算没有禁止的都可以作，提高了国有资本经营机构政策的可预测性和经营的主动性、灵活性。而与之相反，对于政府行为而言只有预算中明确赋予政府的权力或事项，政府才有权力去作，也就意味着，预算没有明确的政府权力，政府不能越权。国有资本经营过程中通过预算来明确政府权力清单的同时也就明确了政府行权的边界，通过规范政府行为防止政府干预过度和滥用职权。国有资本经营预算作为法案的方式在规范和约束政府行为上的作用体现在如下几个方面：一是国有资本经营预算必须得到立法机构也就是人民代表大会的审议和批准。预算按照相应程序批准后，国有资本经营预算就成了一项法案，具有法律效力。政府的行为必须按照预算的要求来行使相关权力，如果政府超越预算赋予的权力，那就是违法行为。国有资本经营预算为政府行为的合法性、合规性提供了法律准绳；二是国有资本经营机构、公民以及社会组织等对政府的监督必须借助国有资本经营预算这一载体或者手段，通过监督政府是否按照国有资本经营预算的要求实现“政企分开、政资分开”，让政府的权力在阳光下运用；三是对于国有资本经营的绩效考核要将国有资本经营预算的执行情况作为考核的遵循。一方面，政府管理国有资本的行为必须按照预算进行，做到有法必依。同时，如果政府未能履行预算要求或超越预算赋予的权力必须追究政府的法律责任，这叫违法必究。
    (三)激励约束国有资本经营机构
    国有资本经营预算体现了国有资本经营的年度政策和具体方针，是国有资本经营机构在预算年度内可供使用的各项政策。国有资本经营预算是作为具有法律效力的法案，对国有资本经营机构而言具有强制的法律效力，如果违犯国有资本经营预算的相关要求，那么国有资本经营机构必然要承担法律责任。国有资本经营预算对国有资本经营机构的法律约束力体现在如下几点：一是国有资本经营预算具有法律强制性约束。国有资本经营预算在规范政府行为的同时，也对国有资本经营机构具有约束力，国有资本经营机构必须严格按照经过人大批准年度预算中列示的国有资本经营的具体政策和方针经营国有资本，违法必究。与之对应，预算中没有禁止的国有资本经营机构皆可为，这增强了国有资本经营机构对国有资本经营政策的预期，提高了国有资本经营的主动性、积极性；二是国有资本经营预算具有激励性约束。由于经营环境的不确定性，国有资本经营的结果也存在不确定性，这就要求国有资本经营预算不能像公共预算那样对收入和支出进行准确的预测。公共预算往往具有强制约束力不同,必须严格执行预算的收入和支出，否则就是违法，这就是法律约束力。但国有资本经营预算即表现为法律约束性也表现为激励性约束。国有资本经营预算的法律约束性体现为国有资本经营的政策和方针，这些原则是刚性的,不能违背，否则就是违法。但是由于市场经营环境的不确定性，国有资本经营预算的具体金额可能存在变动，无法预计，根据业绩完成情况给予相应的奖惩，因此，国有资本经营预算体现为一种激励性约束。激励性体现为国有资本经营预算通过激励使得国有资本经营机构努力达到经营目标。约束性体现为严格遵守相关法律法规，约束经营过程各种人为偏离目标的因素。
    (四)优化国有资本资源配置
    企业预算作为资源配置的有效手段已被学术界公认，并在实务中进行了广泛运用。国有资本经营预算能够在更宏观的层面进行资源配置，从资源配置的领域来看，文宗瑜、刘微[7]认为国有资本经营预算要满足政府社会和经济管理的需要，体现国有资本在宏观经济调控中的导向作用，提高政府资源配置的效率和效果。高桂林、翟业虎[8]认为国有资本经营预算是市场配置资源的重要补充手段，能够解决市场失灵和政府政策不完善问题，通过国有资本直接高效地落实国家有关产业政策、国有经济布局调整等相关政策。李光林[9]认为国有资本经营预算有利于集中国有资本投向关系到国民经济命脉的重点行业，推进国家经济结构调整。从资源配置的方式来看，沈莹[10]认为国有资本经营预算资本性支出要采用市场化方法而非行政审批的方式来配置国有资本，从而提高国有资本的配置效率。同时，改变国有资本投入的方式，从项目资金投入向企业资本金投入转变。李炜[11]指出国有资本经营预算资本性支出不能直接与具体投资项目挂钩，将国有资本更多地投入到绩效好的国有企业，将企业绩效作为国有资本注资的依据。总之，国有资本资源配置的领域包括国家安全性领域、国家宏观性领域、国家战略性领域、公共服务性领域、社会公益性领域以及生态环保性领域、国家垄断性领域[12]，一方面解决市场失灵和市场缺位问题，另一方面要推进国家战略协助政府解决重大社会问题，提供社会福利以及涉入产业政策不完备的领域。

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