基于国家治理的国有资本经营预算机制构建

   
        三、国有资本经营预算的治理机制
    国有资本经营预算要发挥国家治理效应，在预算编制和执行过程中必须要实现预算民主、预算法治，并按照整合预算要求形成权责利相统一的预算体系[3]。
    (一)国有资本经营预算的预算民主
    预算民主是指预算的编制、审批、执行以及决算等全过程置于公民及其代议机构的监督之下，反映和体现公民的意愿，其实质是使政府的行政权力及其运行处于公民的监管之下[13]。国有资本经营预算要实现预算民主必须要做预算参与、预算公开。
    1.预算参与
    预算参与就是公民在国有资本经营预算的编制、执行、调整和考核的过程中具有审查、评价和监督的权利。国有资本经营预算的国家治理效应表现在公民能够按照行使对国有资本监管行使知情权、决策权、监督权。公民通过参与国有资本经营预算，能够实现国有资本经营预算编制的科学性、代表性、民主性。在国有资本经营预算的编制过程中，预算参与体现在以下几个方面：一是通过人大代表对国有资本经营预算的审议和批准；二是在预算委员会的人员构成中包含相应比例的社会组织、公民代表；三是预算委员会的议事规则中增加公民听证会的环节。在国有资本经营预算的执行和考核过程中，预算参与除了体现在决策中引入公民、社会组织及其代表外还包括公民、舆论等对预算的监督，监督也是一种重要的参与形式。公民和相关利益团体通过预算听证会，了解预算的执行情况，并就预算执行中存在的问题提出反馈建议。总的来说，预算参与必须使公民在编制、执行、调整和评估国有资本经营预算的过程中，表达自己的意愿和诉求，并且合理意愿和诉求体现在国有资本预算中。
    2.预算公开
    预算公开是向全体公民披露国家资本经营预算及其实施过程和实施效果的相关信息。预算公开是预算民主的前提。通过预算披露国有资本经营预算的相关信息，提高国有资本经营预算的透明度，让政府的相关权力在阳光下运行。预算公开包括预算编制、执行、调整和考核等各环节的信息公开。在预算编制环节，需要公开预算委员会的构成、议事规则及相关会议记录，在人大审议和批准后需要公开预算的具体内容；在预算执行环节，需要建立季报披露制度、重大事项及时披露制度；在预算考核环节，需要公开具体的考核依据、数据来源，并且相关报表和考核结果需要经过会计师事务所审计。在预算公开过程中，要建立新闻发布会制度，同时有关预算的详细资料可以供公民备查，并建立专门的网站对相关信息进行披露。当然，在信息披露的过程中需要注意信息安全，对一些军工和涉密信息要进行相应的处理。在预算公开的过程中需要考虑预算信息披露的充分性、可靠性、相关性、可理解性、可比性、及时性。通过预算公开使得公民享有了国有资本经营预算的知情权，提高了政府国有资本管理的透明度。通过国有资本经营预算公开，公民可以对照国有资本经营预算来监督和评价政府行为并以此发挥治理效应。
    (二)国有资本经营预算的法治
    国有资本经营预算的编制、执行、调整和考核要按照法律规定进行，称之为法定国有资本经营预算。预算一经人大批准就变成了具有法律约束力的法案，政府、国有资本经营机构等单位和个人都必须依法行事，称之为国有资本经营预算是法。因此，国有资本经营预算法治包括法定国有资本经营预算和国有资本经营预算是法两个方面。
    1.法定预算
    国有资本经营预算要根据法定程序来制定，也就是说制定程度上首先要合法，只有这样编制的预算才能够成为具有法律约束力的法案。要让国有资本经营预算成为一项具有法律效力的法案，法定预算就必然要求国有资本经营预算编制及其执行结果由立法机关进行审议和批准。预算审议要不断地讨价还价，相互妥协，相互制衡，这样形成的国有资本经营预算才能具有代表性和权威性，同时也体现了国有资本经营预算的公正性和合理性。正是有了法定预算，国有资本经营预算才具有法律效力。
    2.预算是法
    法定预算的结果使预算成为法律，国有资本经营预算由立法机关批准成为国有资本经营预算法案，从而使得国有资本经营具有法治化的特点，一切行为必须依法行事，违法必究。预算是法具体表现在以下几个方面：一是预算是法要求把政府权力装进预算法案的笼子里，政府必须依照预算的要求行使自己的权力，法无授权不可为，既不能缺位也不能越位，提高政府国有资本经营政策的可预期性。二是预算是法要求国有资本经营机构按照预算行使经营权，依法对国有资本经营机构进行激励约束。同时，预算是法也授予国有资本经营机构法无禁止皆可为的权力，国有资本经营机构合法经营国有资本的权力受到法律保护，任何单位和个人包括政府都不能干预。三是国有资本监督部门依法对国有资本经营进行监督，任何单位和个人都要依法接受监督，如果发现违法行为就要启动法律程序，追究相关人员和单位的法律责任，而不是追究行政责任。同时，追究国有资本经营过程中的法律责任也必须严格地按照法定程序进行，做到依法启动法律程序、依法获取相关证据、依法追究法律责任。
    (三)国有资本经营预算整合机制
    谢志华[14]指出，预算具有目标整合、组织整合、资源整合、利益整合的功能，应该按照预算的要求对企业进行战略重构、组织再造、岗位设计、流程再造、信息重构，并提出了从预算整合到整合预算的理论。国有资本经营预算将公民、社会组织以及政府各公共管理部门的意志统一体现在国有资本经营预算上。因此，要发挥国有资本经营预算的治理效应还要对预算进行整合，合理界定政府、国有资本经营机构以及监管部门的权力、责任和利益，实现权责利清晰界定和合理匹配。
    1.目标整合机制
    目标整合是指国有资本经营预算从总目标到预算的层层分解形成从上到下的、具有内在逻辑一致性的金字塔形目标体系。第一，国有资本经营预算制定过程中需要经过相关利益者的讨价还价并最终形成一个统一的预算总目标；第二，通过国有资本预算责任目标的逐步分解并落实到每个国有资本经营预算经营机构，甚至分解落实到具体业务和事项，使得国有资本经营的行为目标与总预算目标高度一致和匹配。目标整合就是要将各参与国有资本经营的单位和个人的行为目标统一到预算上来，单位和个人行为目标的实现也就是预算总目标实现的过程，我们把这种机制称之为目标整合机制。
    2.组织整合机制
    国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》要求改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，推进混合所有制改革、设立政府投资基金。国有资本经营预算的组织整合包括两个层面：一是国有资本经营机构组织整合。根据预算的要求需要对国有资本经营机构的数量、类型进行重新安排，包括成立新的国有资本投资公司、国有资本运营公司以及政府投资基金，对原有国有资本经营机构进行增资或者重组清算等，并在此基础上，根据各国有资本经营机构责任内容和大小有针对性地进行国有资本授权，按照“一企一策，一年一策”的原则，动态调整授权的内容，实现预算责任与授权内容对等匹配。二是国有资本经营机构内部组织整合。根据授权的内容和大小，为了完成预算目标国有资本经营机构要调整内部组织结构，对内部组织进行再造以适应预算要求。总的来说，组织整合的目的是按照预算目标要求对国有资本经营机构及其内部组织进行再造，完善预算执行的组织体系。
    3.资源整合机制
    资源配置关键是要解决两个问题，一是政府和市场的关系，即要界定好政府资源配置的边界；二是政府如何配置资源。政府配置资源的手段包括直接通过行政配置以及模拟市场化配置等。国有资本经营预算就是政府模拟市场化资源配置的重要手段，政府各相关部门、社会组织和公民通过法治的手段参与预算的制定，以模拟内部市场的方式合理确定各利益相关者特别是国有资本经营机构的权责利。国有资本经营预算责任总目标分配到各国有资本经营机构以及每项业务、项目上之后，责任主体完成预算责任目标需要配备相应的人力、财力、物力等资源，资源配置要与国有资本经营机构所承担的预算责任指标相匹配，把国有资本以及权力按照预算责任进行合理配置。当然，国有资本资源配置既包括资金等实物资源也包括授权内容和大小的配置。因此，资源配置就是要将国有资本和权力根据国有资本经营的目标和责任进行配置，实现资金和权力跟着事走，而不是事跟着钱走。
    4.利益整合机制
    在预算责任目标分解到各责任主体后，根据各责任主体预算责任的完成多少和质量进行考核，并进行相应的奖惩，从而实现责任与利益的有效结合。权责利匹配的过程中要注意以下几方面的内容：一是要根据国有企业分类进行分类考核，不同类型的国有资本运营机构其目标定位和运营方式不同，在预算目标的设定时就要考虑不同类型企业的特点分别确定不同的预算目标，考核是按照预算的完成情况来考核。二是考核需要与管理人员的能力和真实业绩吻合，由于市场环境具有不确定性，有些业绩可能仅仅是宏观环境的影响、有些业绩可能是管理人员实际经营的结果，在考核中需要区别对待。三是需要建立上下统一的考核体系，从国有资本经营机构总部到事业部以及具体的部门、人员，将所有人的利益捆绑在一起，形成一个利益共同体。

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