中国油气体制改革四十年：经验与启示

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    中国工业发展论坛
    观点集萃
    中国社会科学院工业经济研究所将于2018年12月24日举办第七届中国工业发展论坛暨“改革开放40年中国产业发展与工业化进程”学术研讨会，就改革开放40周年来中国工业发展成就和经验、未来发展方向等重大议题展开研讨，届时还将发布《中国工业发展报告2018》。以下为本次论坛观点集粹。
    中国油气体制改革四十年：经验与启示
    朱彤
    在中国经济体制转轨和改革开放的过程中，石油天然气体制改革具有重要地位。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要”。在经历了1988、1998年两次重大体制改革和机构重组，油气行业由改革开放初期的政企合一的政府机构逐步演变为以三大国家石油公司为主导的垄断竞争市场结构。由于能源的重要地位，中国的石油天然气行业是受计划经济体制影响最深的行业之一，40年的市场化探索，石油行业取得了一定成效，但是仍然有诸如如何理清政府与市场关系等核心问题没有得到很好回答。
    回顾我国石油天然气工业发展以及体制改革历程，特别是1998年以来的体制变化，改革逻辑即在维持国家石油公司行政性垄断地位的基础上，在油气产业的诸如零售等部分环节推动市场化改革，逐步形成了政府主导资源配置加国家石油公司经营的混合体制。这种体制是经过近40年演进而成。既有基本国情因素，也是原有政府体制渐进改革的“合理”结果，更是在“能源安全优先”的战略思想指导下，政府对石油天然气行业直接管制的一种制度安排。然而，实践中，这种制度安排下形成的市场结构以及企业行为，不仅阻碍了油气市场整体竞争效率，造成了社会福利损失，甚至在能源（石油）安全目标领域也完成的差强人意。在这种情况下，回顾改革开放40年来油气体制改革历程并总结经验，对深化当前改革，制定积极有效的改革措施，具有重要的意义。
    1.深入研究指导油气体制改革的基础理论。回顾油气体制40年改革，基于不同理论逻辑，学界有关石油天然气行业“垄断与竞争”，油气资源配置应该“政府主导”，还是“市场主导”的争论从未停止。因此，我们认为社会各界应该继承百花齐放、百家争鸣的学术传统，在油气领域基本问题上达成共识的基础上展开充分讨论，形成符合中国国情的具有中国特色的油气体制改革理论，以指导油气体制下一阶段的改革实践。
    2.坚定市场化改革，构建“市场主导”的油气机制。坚持市场化改革的导向，坚定不移地落实十八届三中全会、十九大中多次明确提出的在垄断行业中引入竞争的精神，构建“市场主导”的石油天然气体制。在原油进口环节，重新考虑“排产计划”、《非国营原油进口配额总量和申请程序》等行政法规的存在价值；成品油批发环节，考虑逐步取消两大集团的成品油批发垄断权；上游勘探环节，改革油气区块登记制度，切实推动油气市场竞争；能源价格领域，随着石油市场的开放、石油价格监管体系的相对完善来逐步推进成品油价格市场化改革。
    3.正确处理政府与企业关系，构建国家收益最大化机制。政府与国家石油公司的关系所涉及的是国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。下一步国家石油公司改革，不应该将着眼点放在企业的拆分重组，在理清“我国国家石油公司的定位”，“国家石油公司的商业目标和非商业目标的实现机制”以及“油气领域国家收益最大化”等根本性问题的基础上，重点关注“真正实现市场的有效准入”、“完善油气财税制度”等市场与政策环境的重构上。因此，围绕政府与国家石油公司的关系，我国油气体制改革的方向是：一方面，借鉴巴西和挪威经验，构建有效治理机制，使国家石油公司成为和其他企业平等的市场主体；另一方面，构建实现国家油气收入最大化的收益实现机制。
    4.推动立法，规范行政部门的政策和监管职责与行为。健全的法律框架是实施有效监管的依据，确保监管的独立、透明和公平的基础。应该加快石油天然气相关领域的法律，在市场准入、政府监管等方面做出明确的法律规定，切实保障投资者特别是民间投资者的利益。制定石油产业相关法律，可以参照世界上大多数国家的标准做法，制定包括总法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。