国际上关于统计能力的测评及其建设进程

    为帮助发展中国家制定、执行和监测国家发展战略，形成以统计实证为依据，制定和执行国家政策的文化氛围，为实现“千年发展目标”提供相应统计数据，联合国、世界银行、国际货币基金组织(IMF)、经济合作和发展组织(OECD)、欧洲经济委员会和欧盟统计局等国际组织于1999年11月联合启动了21世纪统计促进发展伙伴关系（即PARIS21），作为促进发展中国家统计能力建设，更好地使用统计数据的全球性论坛和平台。为全面了解各国统计能力建设现状，跟踪和监测建设进程，有关国际组织制定了统计能力综合衡量方法，定期进行分析和评估，推进发展中国家统计能力建设。
    一、PARIS21统计能力建设指标体系
    PARIS21设有统计能力建设工作组，专门研究、制定衡量发展中国家统计能力建设(SCB)的指标体系。鉴于各国统计能力具有很大的复杂性、多样性，本着简练、清晰、可操作、可比的原则，在广泛征求意见的基础上，统计能力建设小组设计了一套衡量指标体系，它包括16项定量指标和18项定性指标。
    其中，定量指标主要反映国家统计活动的基本概况，涵盖三个方面的内容：(1)资源状况，如国内统计经费预算，来自国外的经费援助，统计人员，信息和通讯技术设备等；(2)投入状况，如统计调查项目，可利用的行政记录资源等；(3)统计产品，如数据发布渠道（出版物、新闻发布稿和网站等）。
    定性指标主要反映统计生产的效率和效益，涵盖统计环境、统计过程、统计产品满足用户需求程度等各个方面，以国际货币基金组织(IMF)数据质量评估框架(DQAF)的制度环境、诚信保证、准确性和可靠性、数据适用性、数据可获得性等5个方面为基础，具体内容有：(1)法律制度环境，统计资源，与填报者和行政部门的合作关系，统计业务的管理等；(2)统计专业精神和氛围；(3)统计方法专业知识与统计产品之间的连接关系；(4)统计总体，调查和调查问卷，行政数据来源；(5)把原始数据转换成统计产品的专业技能和方法；(6)原始数据的评估和审核，统计方法应用，中间数据和统计产出的评估和验证；(7)统计数据与社会和经济关注问题的相关程度，包括对问题的分析能力，发现问题的能力；(8)统计调查频率、时间以及内部和相关的数据一致性问题；(9)数据发布的方式和渠道。定性指标评定标准分为四等，4分表示统计活动高度发展；3分表示中等发展；2分表示统计活动正在发展中，存在许多不足之处；1分表示统计活动尚不成熟。其中，得4分和3分表示不需要外部援助。
    PARIS21统计能力建设指标体系的问卷调查表分为三个部分：一是反映整个国家统计体系的能力建设，了解国民核算、人口统计、价格统计、居民收支统计等主要数据的基准年份和统计机构名称；二是调查CDP、人口和居民收支三大主要统计数据的生产机构16项定量指标情况；三是调查上述三大统计数据的18项定性指标情况。
    PARIS21统计能力建设指标体系首次以综合评价的方法，在国际一级开展统计能力建设调查，调查范围主要针对国家统计体系薄弱、严重依赖国际援助的78个最不发达国家，其中包含非洲地区40个，亚太地区27个，拉美和加勒比海地区9个，欧洲地区2个。目的是通过统计能力建设衡量指标体系调查，在国家一级，帮助发展中国家了解本国统计体系的优势和不足，为制定国家统计发展战略提供依据；在国际一级，帮助有关国际组织和国家政府了解发展中国家统计能力建设需求，为提供统计援助方向和力度提供依据。PARIS21自开始执行以来至今近10年，各国统计能力有明显改善。据调查，截至2009年5月，有33个国家实施统计发展战略，多数国家正在制定规划，只有6个国家既没有发展战略，也没有做相应的规划。
    表1PARIS21统计能力建设衡量指标体系
    
    二、世界银行的统计能力指标
    鉴于PARIS21l统计能力建设指标体系综合、全面，涉及方方面面，国际一级和国家一级调查负担较重，其中一些衡量措施已涵盖在IMF数据质量评估框架中。国家统计整体能力的提高是一个长期的过程。为满足有关国际组织在短期内取得高质量数据的需要，世界银行从2004年开始，每年编制统计能力综合量化指标，主要侧重评价数据可取得性和质量方面的统计能力，便于及时采取统计行动，提供必要援助，加以改进。世界银行根据现有公开的信息，从三个方面评价发展中国家的统计能力。
    一是统计方法实践方面，衡量在经济和社会统计领域中应用国际通用标准、方法和统计调查最佳实践的能力。选择国民核算、国际收支、外债、消费者价格指数、工业生产指数、进出口价格指数、政府财政、向联合国教科文组织报送数据情况、国家疾病预防范畴、SDDS标准等10个方面的统计情况进行打分评估。
    二是数据收集方面，以国际推荐的间隔时间为标准的调查频率，评价收集相关数据的能力。选择人口普查、农业普查、贫困调查、卫生调查、生命登记系统等5个方面的统计情况进行打分评估。
    三是数据发布方面，审视向用户提供数据服务的能力，通过检查国际数据库内容来评估主要宏观社会经济指标的发布周期。选择收入贫困、儿童营养不良、儿童死亡率、疾病免疫、艾滋病、母亲健康、性别平等、小学毕业、饮用水获取、人均GDP增长等10个方面的统计情况进行打分评估。
    打分标准和综合汇总方法是：对每一指标按0～1之间的标准进行评分，每一方面满分为100，平均赋权，取得统计能力指标的综合得分。世界银行把各国统计能力指标具体项目得分标准、计算方法等详细资料在其网站的统计能力建设公告栏上公布，便于各方了解、查询。该方法简单易操作，既可以进行时间上的监测，也可以进行国家间的比较，而且没有额外的调查负担。
    世界银行对111个中低收入国家统计能力指标综合得分测算结果显示，近10年来，各国在统计数据的收集、编制、发布以及向国际组织报送等方面取得很大进展，有明显的改善。与1999年相比，2009年世界银行统计能力指标综合得分提高了25%，其中统计方法实践方面提高了24%，数据收集方面提高了19%，数据发布方面提高了31%。向联合国教科文组织报送的教育、卫生统计数据调查周期明显缩短，时效性大大提高。当然，这与国际统计机构的不懈努力密不可分，一方面，它们应用统计模型和其他来源填补国际数据库中的数据缺口，改善数据可取得性；另一方面，通过全球调查项目，如开展卫生、教育调查、国际比较项目等，促进各国改善统计调查实践，提高统计能力。世界银行统计能力指标结果同时表明，各国和各地区统计能力建设进程不平衡。10年来，在111个发展中国家中，有31个国家统计能力指标提分在20分以上，有19个国家降分。2009年统计能力综合指标得分居前10位的是：哈萨克斯坦、罗马尼亚、亚美尼亚、乌拉圭、吉尔吉斯斯坦、智利、乌克兰、菲律宾、白俄罗斯、波兰、哥伦比亚，得分值在86～96分之间。
    根据世界银行公布的统计能力指标结果，2009年中国统计能力指标总得分为54分，低于111个发展中国家的平均得分65分。其中，统计方法实践方面，我国得50分，平均得分为56分；数据收集方面，我国得40分，平均得分为63分；数据发布方面，我国得73分，平均得分为77分。按世界银行统计能力指标来评价，我国目前统计能力在发展中国家中处于中下水平。从具体指标得分情况来看，在统计方法实践上，我国国民核算、国际收支、外债、消费者价格指数、工业生产指数等5项得满分，而进出口价格指数、政府财政、向联合国教科文组织报送数据、国家疾病预防范畴、SDDS标准等5项得零分；在数据收集上，我国人口普查、贫困调查两项得满分，其他三项得零分；在数据发布上，我国收入贫困、儿童死亡率、疾病免疫、艾滋病、母亲健康、人均GDP增长等6项得满分，性别平等得0.7分，儿童营养不良和小学生毕业人数因发布频率滞后只得0.3分，饮用水获取因无数据得零分。应该指出，这一结果仅仅是从国际组织的统计需要角度评估各国统计能力，我国统计的实际能力应该远远好于世界银行评估的结果，一些得低分或零分的项目我们有相应的统计数据，但由于保密或报送渠道不畅等原因，没有及时报送给有关国际组织。这一评价结果也给我们一些警示，应充分及时地向有关国际组织宣传我国统计能力的真实面貌，维护我国统计的国际形象。同时，我国在教育、卫生统计、进出口价格指数统计方面有待进一步加强。
    三、从国际统计数据库的获取率来评价各国统计能力建设
    21世纪初，联合国《千年宣言》和“千年发展目标”的推出，引起国际社会对统计监测数据的空前关注。国际统计界充分利用这一有利时机，整合国家一级和国际一级现有的数据资源，完善并公开透明元数据，采取各种措施，增强各国统计能力建设，为“千年发展目标”的执行提供统计监测服务。为此，联合国统计司定期检查“千年发展目标”监测数据的可获得性，间接地衡量各国生产必要统计数据的能力。到目前为止，各种措施已取得重要成果。在需要163个发展中国家提供的22个指标中，能提供16～22个指标数据的国家数从2003年的4个增加到2009年的118个，而只能提供其中0～5个指标数据的国家从31个减少到9个。数据获取率大幅度提高。
    世界银行对世界发展指标(WDI)中60个经济和金融指标（对外经济、实体经济、金融部门和政府财政）进行分析，10年间发展中国家主要宏观经济数据的获取率明显提高。如GDP、广义货币指标数据的获取率在90%以上；对统计能力有很大依赖的居民消费价格指数的获取率为83.8%，提高幅度达22%。但政府财政收入数据的获取率相对较低，不足50%，多数发展中国家没有提供该指标的数据。
    表2世界银行WDI数据获取率(%)
    
    四、国际社会推进统计能力建设的措施
    近10年来，有关国际组织通过各种途径，采取各种措施，致力于发展中国家统计能力建设，改进社会经济统计数据质量，推动国家统计促进发展伙伴关系。
    1.以“千年发展目标”统计监测为契机，加大改进数据来源的支持力度。2003年到2005年，PARIS21工作小组从事“千年发展目标”数据改进工作，开展了三项活动：一是国家案例研究，调查国家一级关键指标数据的生产情况；二是国际统计体系在生产关键指标方面的研究；三是对发展中国家住户调查手段提供统计援助方面的研究。
    2.推进2010年人口普查，为政策的制定和监测提供良好的基础数据。2000年一轮人口普查时，世界上有27个国家和地区近5.5亿人口没有开展相应的人口普查。为了改进人口普查参与率，联合国统计委员会发起2010年人口和住房普查的世界性项目，主要活动包括监测项目的执行情况，提供普查方法指南，推动世界人口普查经验交流，通过培训、研讨会改进普查方面的统计能力。从2007年开始，设立在线资源中心，发布世界各地区人口普查活动信息，提供统计方法和普查最佳实践方面的资源。据估计，截至2009年9月，网站的访问数每天达100多次，来自132个国家和地区。开展2010年一轮人口普查的国家数明显多于上一轮。
    3.建立国际住户调查平台，提高统计调查能力。国际住户调查平台是国际组织为寻求努力推动发展中国家调查数据的可用性、可获取性和质量的伙伴关系，推进数据的广泛应用而设立的，主要活动包括：调查和普查微观数据管理工具和指南的开发和维护；统计定义、调查手册、分类等资料的开发和维护；向用户通告数据存在的调查和普查目录；设计调查和普查信息体系，改进国际一级资助的调查项目的协调。
    4.联合国儿童基金会(UNICEF)通过多指标类集调查(MICS)，资助发展中国家收集统计方法健全、国际可比的数据。该调查项目分别于1995年、2000年、2005～2006年进行三次，在近100个国家和地区开展200项调查，对各国统计机构提供技术资助。2007年开始由每5年进行一次调查，改为每3年调查一次。第4轮将在50个国家调查，总共有22个指标。通过MICS项目，帮助当地研究者和政府组织改进妇女和儿童监测体系，与政府联合召开研讨会，增强理解、解释、分析、发布和应用妇女儿童数据的能力，促进政策制定和发展项目的监测，协调卫生条件方面的统计数据，提供相应援助，帮助改进妇女儿童生存环境。
    5.通过加速发展数据项目(ADP)，资助50多个发展中国家生产与政策制定、监测、评估有关的统计数据。通过利用现有统计数据，改善调查项目和统计产出，满足数据的优先需要。其目标是：建立微观数据保存、分析、发布方面的统计能力，和数据生产者一起提高主要数据更新频率，对没有长期数据调查项目的国家提供援助。ADP主要关注住户抽样调查，估算主要宏观经济数据，同时鼓励利用国际住户调查平台开发和提供的统计方法指南。
    6.国际货币基金组织引入数据质量评估框架(DAQF)、数据特殊发布标准(SDDS)和数据通用发布标准(GDDS)，改进数据质量。IMF的数据质量评估框架包含制度环境、统计过程、统计产品特征、数据发布等6个方面的质量评估标准，除了通用的基本标准以外，目前开发了国民核算、消费者价格指数、生产者价格指数、政府财政、金融统计、国际收支、外债统计等7个专业领域的质量评估框架，提出了具体的数据质量要求。2003年SDDS和GDDS据此框架重构元数据，综合评估各国数据质量。目前世界银行制定了贫困背景下家庭收入的DAQF和国际比较项目的DAQF。
    自1996年以来，随着SDDS和GDDS的引入，各国统计数据质量明显改进。截至2009年9月，有64个国家和地区加入SDDS，其中35个新兴市场和发展中国家，只有4个来自于亚洲。2000年5月参加GDDS的国家，有6个升级到SDDS。目前大约有96个国家参加GDDS，非洲地区参加的国家从2000年的5个增加到2009年的39个。目前受统计能力的限制，还有28个IMF成员国没有参加。许多国家通过加入GDDS，在改进统计体系和提高数据质量方面取得明显效果，成为推动国家统计发展、增强统计能力的有效手段。今后，GDDS将加快数据发布目标的进程，逐渐与SDDS对接。
    总之，PARIS21抓住“千年发展目标”引起国际社会对统计监测空前关注的有利时机，加快推进发展中国家统计能力建设。各种测评指标显示，10年来，发展中国家的统计能力明显提高，数据质量明显改善，统计发展的可持续性明显增强。但是，面对新形势、新问题，PARIS21未来将面临更大的挑战，如需要提供更多、更好的发展中国家统计数据；推动发展中国家统计发展战略更相关、更现实、更具有可持续性；争取各方对发展中国家统计能力建设提供更多的支持等诸多问题。