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会员注册作者简介：崔少敏劳动与社会保障部
一、中国社会保障基金的构成及基本情况
社会保障基金是社会保障制度得以运行的物质基础，社会保障基金的财务可行性直接影响着社会保障制度的稳定性。
中国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和社区服务。社会保险的资金主要来自雇主和雇员的缴费，其他保障项目的资金主要来自地方和中央的财政收入。社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五个险种。除养老保险实行部分积累的筹资模式，其他保险项目基本上采取现收现付或略有结余的方式缴拔资金。2000年，养老保险企业缴费率全国平均为20%，个人缴费率为6%，全年基金总收入2278亿元（含中央财政和地方财政补助），总支出2115亿元，到年低基金滚存结余947亿元；失业保险的企业缴费率为2%，个人缴费率为1%，全年基金收入160亿元，支出68亿元，年底基金累计结余196亿元；医疗保险企业缴费率全国平均为6%，个人缴费率为2%，全年基金收入170亿元，支出124亿元，年底基金累计结余89亿元。工伤保险企业平均缴率为1%，全年基金收入25亿元，支出14亿元，年底基金累计结余58亿元；生育保险企业平均缴费率为0.8%，全年基金收入11.2亿元，支出8.4亿元，年底基金累计结余16.8亿元。
养老保险是社会保险中覆盖人口最多、基金规模最大的一个险种。至2000年底，养老保险参保职工1.04亿人，离退休人员3170万人。另外，全国参加企业年金制的从业人员为560万人，全国企业年金基金滚存结余192亿元。全国农村养老保险的参加人数6172万人；年底基金滚存结余195.5亿元。
本文重点讨论养老保险基金的风险及其防范措施。但所涉及的风险因素，除基金的投资运营风险，大部分也适用其他险种。
二、中国养老保险改革历程简要回顾
中国的养老保险改革始于八十年代初期，当时为了缓解企业间畸轻畸重的养老保险负担，一些地市县开始试行社会统筹，逐步走出了近二十年企业养老保险的怪圈。这项改革于1991年由国务院33号文件《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》确认，此后建立在现收现付基础上的基金统筹工作在全国范围内普遍推开。随着中国其他经济改革的深入，原有的养老金计发办法不能适应新的形势，于是围绕着基本养老金计发办法又掀起了新一轮改革热潮，这项改革经过有关部门和试点省市的权衡比较，1995年3月由国务院6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定为社会统筹与个人帐户相结合的制度，同时还开展了个人缴费和统筹基金的部分积累。为进一步规范各地的改革方案，1997年7月国务院又发布了26号文件《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将个人帐户规模确定为个人缴费工资的11%，其中，企业缴3%，职工缴8%。社会统筹基金支付的基础养老为当地职工平均工资的20%，个人帐户养老金为帐户积累额除以120。但个人帐户做实面临着巨额转轨费用，前几年积累的养老基金也因人口老龄化等原因而日益萎缩，个人帐户的不完全积累金被无偿地透支，统帐结合的部分积累制度实际上已沦为现收现付制度，没有达到制度设计的初衷。为妥善解决这个难题及其他相关的社会保障制度建设问题，2000年12月国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，该方案将基础养老金由20%上调至当地职工平均工资的30%左右，个人帐户规模缩减为8%，完全由个人缴纳，而不是企业和职工共同缴纳。该方案2001年7月已正式在辽宁省进行试点。
中国养老保险制度近二十年的改革，取得了很大的成绩，但也使制度面临着各种复杂的风险因素。
三、影响中国社会保障基金的风险因素分析
影响中国社会保障基金的风险因素，有许多与其他国家存在共性，如人口老龄化导致缴费人口对退休人员的抚养比增加；有些是前计划经济国家共有的，如低退休年龄、高待遇水平、各种优越的行业退休政策，以及经济转轨造成的提前退休人数和失业人数激增；有些是中国特有的，如建立积累式个人帐户引发的巨额转轨费用或隐性债务的显现、个人帐户养老金计发办法不合理使基金潜伏着支付风险等。具体分析如下：
（一）不利的人口结构变化
据2000年第五次全国人口普查主要数据公报，中国人口年龄结构发生了较大变化，老龄化进程加快。65岁及以上人口占总人口的比重为6.96%，比1990年第四次人口普查上升了1.39个百分点。预计到2030年，社会老龄人口比重将达到14%。人口的老龄化使缴费职工对退休人员的抚养比迅速提高，养老保险基金面临着收入减少和支出增加的双重压力。
抚养比的变动除受人口结构变化的影响外，退休年龄也是一个非常重要的因素。中国法定退休年龄为男60岁、女干部55岁、女工人50岁。特别工种职工可提前5年退休。在国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业在职工可以提前5年退休。与英美等发达国家相比，中国的法定退休年龄要提前5至10年。更为糟糕的是，近几年在体制改革过程中，不少地方和行业违反规定大量办理提前退休，使实际发生的退休年龄又提前2岁左右，抚养比也随之提高。据劳动和社会保障部社会保险研究所的最新一项研究成果表明，若退休年龄分别为实际退休年龄58/55/48和法定退休年龄60/55/50，到2030年，抚养比分别为50%和56.2%，即供养一个退休人员的职工由2人减少为1.7人。
（二）管理水平低
目前的社会保障管理，从全国的平均水平看，基础设施不到位，管理跟不上形势的需求。基金应收未收，应发未发，已积累的基金还发生了挤占、挪用，模糊了基金流的平衡状况。例如，平均缴费工资普遍低于职工平均工资，1999年全国平均缴费工资为统计口径工资总额的85%，仅此一项就少收262.6亿元。缴费基数的缩小，导致了缴费率的提高，按统计口径，1999年所需缴费率为22.7%，而实际缴费率则高达26.6%。高缴费率还使征缴率难以提高，2001年上半年，收缴率下降0.81年百分点，基金收入相应减少约7亿元。另外，参保人数与缴费人数不符，企业因经济效益等原因拖欠缴费，以及虚报冒领养老金等现象，也造成了基金的流失。企业基本养老保险基金累计结余持续下降，基金支撑能力进一步减弱，基金当期收不抵支的省市有逐渐增多和加重的趋势。1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年增至25个，基金缺口187亿元，2000年基金缺口为360亿元，预计2001年全年基金缺口超过400亿元。
而据亚行中国养老保险改革项目的一份精算研究报告，在对死亡率、生育率、性别比率、城市化率、覆盖面、征缴率、劳动参与率、通货膨胀率、利率、工资增长率等参数做了合理的假设后，假定缴费率维持目前25.33%的水平不变，在现收现付制度下，基金只在2004年出现赤字，此后收支当年处于盈余，可一直维持到2052年，以后才出现当年收不抵支，但结余的资金仍可使制度维持到2079年。测算结果与中国目前的实际情况有较大出入。这与管理不到位，该收的钱没有收上来，收上来的钱没有管好、用好，基金无偿流失，有很大的关系。
（三）统筹层次低，基金调剂能力差
目前，全国省、市政府发布文件实行基本养老保险基金省级或直辖市一级统筹的只有14个，其他统筹单位均为地市甚至县。在已颁发省级统筹制度规定的省、市中，真正实行统一缴费比例、统一待遇标准、统一调剂使基金、统一管理的，只有北京、天津、上海、陕西和福建五省、市。另外，到2000年底，全国还有11个省建立了基本养老保险基金省级调剂金制度，但也存在着制度实施不到位，管理办法不规范，调剂金上解困难，调剂力度小等问题。由于不同统筹地区的抚养比、工资水平、覆盖面、征缴力度、甚至养老金方案均不尽相同，各省市基金余缺不一。2000年当期缴费基金结余46.3亿元，但62%的结余基金集中在东部七省。在尚未实行全国统筹的情况下，基金有结余的调不出来，基金有缺口的，财政必须补、助，影响了统筹基金抵御风险的能力，也影响了中央政府统盘考虑对养老保险基金的财政补贴政策。
（四）制度设计存在缺陷
新制度将个人帐户养老金规定为个人帐户累计金额除以120，并每年随工资增长的一定比例调整。多数专家认为这种计发办法过于慷慨，因为120所隐含的退休后的平均余命为10年，而在目前的法定退休年龄条件下，女工人、女干部和男职工在2000年退休后的平均余命分别为16.49、14.72和12.28年。根据帐户基金平衡理论进行精算，以120做除数所隐含的退休期间扣除物价因素的投资回报率，对男性为6%，对女性为9%。做为比较，美国1926～1999年期间，国内60%的证券与40%的债券组合的年实际回报率仅为5.7%。这就是说，上述计发办法需要超水平的难以实现的市场回报，制度潜在着破产的风险。
但也有专家认为，即使个人帐户的投资回报率等于工资增长率，以120做除数，所产生的替代率也不过38.5%左右，与20%的基础养老金相加，才刚好达到58.5%的目标替代率。而实际情况是，由于个人帐户空帐运行，其“增值率”以记帐利率表示，记账利率一般都规定为一年期银行储蓄利率，最高不超过工资增长率。而中国近十几年的工资增长率远高于银行存款利率，1990～1999十年间，银行利率、国债收益和平均职工货币工资增长率分别为8.16%、10.16%和16.32%。这种状况预计在未来的十至二十年内还将存在。因此，个人帐户的“增值率”将长期远低于职工平均工资增长率，很难保证退休时的替代率达到58.5%！
综上所述，个人帐户记帐利率与工资增长率和投资回报率之间的长期背离，将使个人帐户能够提供多大程度的退休保障，显得不得而知，而只有当个人帐户回报率高于工资增长率时，个人帐户的设计才有意义，投资回报率相对于工资增长率每提高1个百分点，个人帐户养老金可提供的替代率约提高8个百分点。个人帐户金额的不确定性，加大了职工个人的养老保险风险。同时，基于个人帐户名义积累所作出的刚性福利承诺，以及制度本身所包括的个人帐户余额继承、超高龄人员的退休金支付和统筹区域问个人帐户的基金转移潜在风险，也大大加重了政府的责任风险。另外，养老金调整机制的地区差异和随机性，也给养老基金收支中长期预测和平衡带来诸多困难。
（五）隐性债务或转轨费用的确定与筹集
隐性债务的一般概念是指现收现付制度下待遇确定型养老保险计划对在职职工和退休人员养老金待遇的承诺，而我们所说的隐性债务则专指现收现付制度向资金积累的个人帐户制转变过程中，为维持制度的正常运行所需要的转轨费用。这个费用不应包括新制度中仍然保留的现收现付部分养老金。如果再考虑新老制度的转轨不是一步到位，即老制度立即中止，而是把对“老人”正在支付的待遇和对“中人”承诺过的待遇，继续通过现收现付的基金收支方式运行，在企业缴费率暂不降低的情况下，政府需要另外筹措的转轨费用就会大大降低。由于对隐性债务或转轨费用有不同的理解，再加上样本抽取、参数选定等诸多方面的差别，国内外已经做过的大量研究结果有很大的差距。例如，1996年世界银行的一项测算结果为1.92万亿，2000年国务院体制改革办公室的测算结果为6.7万亿，而劳动和社会保障部的最近一项研究成果显示，社会统筹基金总缺口为2.2万亿。不同的转轨费用对应着的不同的筹资政策和措施，测算结果的不同影响着政府做实个人帐户的时限选择和筹资政策。政府应负担多少转轨费用，减持国有股能填补多少隐性债务，还需要哪些额外的筹资渠道等等，都与所需转轨费用的多少和期限有关。
（六）基金的投资运营风险
对于缴费结余社会保障基金的使用，目前只允许存入银行和购买国债。而据《中国社会保障基金测算与管理》一书，自1993年以来，国内A股市场年平均收益率、同期银行存款收益率和同期国债收益率分别为19.21%、7.31%和12.02%。同期平均职工货币工资增长率为16.31%。证券市场年投资回报率高于工资增长率，银行存款和国债收益率低于工资增长率。若只将养老保险基金限于银行存款和国债，实际上没有对基金实行有效的保值增殖，相反，经过二三十年的投资差别，个人帐户养老金将不能提供制度设计时所期望的替代率。当然，以收益标准差来作为度量风险的指标，A股市场的风险也大于国债市场和银行存款，它们的同期年收益率标准差分别为29.87（上证综合指数）、76.59（深证综合指数）、4.37（国债三年期）和3.15（银行一年期）。
四、中国社会保障基金的风险防范措施
针对上述风险因素，中国政府采取了避免风险、保留风险、控制风险和转移风险等多种手段，防范和化解社会保障基金所面临的种种问题。
1.通过扩大覆盖面，加速城市化进程，控制提前退休，甚至提高退休年龄，改善抚养比，减轻基金的财务压力。
目前，我国养老保险覆盖面还主要集中在国有企业，2000年国有企业、集体企业、其他企业、私营业主自由职业者个体工商户的参保率分别为100%、59%、25%、18%。假设养老保险覆盖范围从目前的参保人员，经过五年的时间扩大到城镇所有从业人员，据测算，抚养比可降低大约3个百分点。另据劳动保障部的一预测算，若将退休年龄逐步延长至65岁，到2030年，抚养比将为24.3%，相当于4个职工供养一个退休人员。抚养比的下降，将大大改善养老基金的平衡状况，在延长退休年龄的情况下，养老基金的总缺口将由2.2万亿降至1.19万亿，赤字运行年限由34年降至22年。
2.提高管理水平，从资金征缴、管理至发放，每个环节都严密控制，做到应收应收，应发足发，资金保管安全。
首先，通过提高计算机管理技术，最大限度地做到企业向统计部门、审计部门和社保部门上报的工资总额能即时相互核查，堵塞缴费基数低于职工平均工资的漏洞。第二，改费用差额缴拔为全额缴拔，实行收支两条线管理，有效扼制了基金的挤占、挪用现象。但收支两条线管理却增加了资金的流转环节，费用收缴时，保险费先进社保收入户，再由收入户转入财政专户；费用拨付时，先经财政专户划到社保支出户，再由支出户转至离退休人员的银行帐户，廷长了基金的在途时间，影响了基金的流动效率。第三，在待遇发放方面，改企业或社保机构代发为全面实行社会化发放，大大减少了拖欠现象。例如，2000年1～5月当期拖欠3亿元，7～8月降为1亿元，9～10月为6000万元。
3.提高统筹层次，加强基金的抗风险能力
从社会保险的基本原理看，一种制度覆盖职工人数越多，基金调剂使用的效率越高，制度抵御风险的能力也越强。根据这个原理，尽快实现全国统筹应当是一种方向。就目前全国养老基金的支付能力十分不平衡、缺口日益增大的实际情况看，实行全国统筹还有利于不同地区间养老金的调剂，有利于中央对养老金的转移支付管理规范化。但鉴于目前基本养老金计发办法和统筹项目等全国还没有完全统一、社会保障信息系统还不完善、相应的管理规范和监管体系也未建立，推进全国统筹势必困难很大，还可能诱发市县依赖于省、省依赖于中央的道德风险。因此，提高统筹层次可考虑先加速实现省级统筹，真正做到基本养老保险的“四统一”，同时建立中央调剂金制度，作为解决中、西部个别省养老金缺口问题的应急手段。待条件成熟，再逐步过渡到全国统筹。
4.多渠道筹措养老保险基金
由于人口老龄化及转制成本，仅靠缴费养老保险基金存在较大的缺口，需从其他渠道筹措资金，以维护基金的平衡和制度的平稳运行。为此，国家已每年从财政收入中拔款补贴养老基金的不足，2000年中央财政共补贴养老保险开支326亿元。2001年6月国务院还发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定凡国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应接融资额的10%出售国有股。国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。另外，国家还在考虑发行社会保障彩票、开征特别税种等方式筹措社会保障基金。
5.适时调整个人帐户养老金计发办法
根据个人帐户基金收支平衡的精算要求，一旦个人帐户做实，则目前规定的个人帐户计发办法必须改变，应根据职工退休后的平均余命、养老金领取方式和帐户余额的投资回报率，在精算平衡的条件下，设计计发办法。但由于女职工的退休年龄早、平均寿命长导致的养老金水平偏低的问题，还值得进一步研究。
6.社会保障基金的投资运营
为规范全国社会保障基金的投资运作行为，保证基金资产在安全性、流动性的前提下，实现资产的最大化收益，国家于2000年9月成立了全国社会保障基金理事会。理事会负责管理由通过减持国有股所获资金及资产、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金。其主要运行模式是，由理事会代表国家行使受托人的职责，选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管，并对投资运作和托管情况进行检查。这种“三权分立、职责明晰”的运行模式，在英美等养老基金规模较大的国家被证明是行之有效的，能够在可以接受的风险条件下获得较高的投资回报。
对社会保障基金的投资运营，一般认为，政府应对强制性缴费形成的基金进行投资工具和投资比例的限制，投资限制随资本市场的成熟情况逐步放松，同时建立相应的风险补偿机制。由于对中国社会保障基金的规模预期、资本市场的成长态势和政府的监管力度有不同的认识，不同机构对中国养老基金的投资限制建议，也是各有已见。劳动保障部社会保险研究所和博时基金管理公司的一份研究报告建议：国债投资应不少于40%，银行存款不低于20%，股票（含证券投资基金）不超过15%，金融债券和投资级以上资信的公司债券分别不超过5%。目前暂不考虑对金融衍生产品、房地产和海外市场投资。亚行中国养老保险改革项目的一份报告则建议：政府债券投资不少于30%，银行存款10%左右，金融债券不超过5%，投资级以上资信的公司债券不超过1%，证券投资基金以10%为上限，股票为30%为上限，如有可能可投资不超过1%的证券化资产，外国投资不超过1%，目前不宜对金融衍生产品投资。他们的相同认识是，在开放社会保障基金投资渠道之初，应非常谨慎，要有相当的比重的政府债券投资（不低于30%～40%），一定比例的银行存款（不少于10%～20%），对金融衍生产品等高风险投资领域应尽少涉足。
中国正在加紧研究非缴费性社会保障基金的投资管理办法，不久即将出台。但对个人帐户积累金的投资政策，因影响因素较多，还要看社会保障基金理事会的运作情况及帐户的资金规模，再做决策。
7.建立社会保障基金风险评估系统
从以上分析可以看出，中国社会保障基金面临的风险因素异常繁多复杂，有些风险防范措施又产生了新的风险因素，彼此交互影响，仅靠传统的“一对一”办法无法从根本上解决问题。为改变这种“头痛医头，脚痛医脚”的处理方式，避免片面隔离各部分之间的联系，应建立社会保障基金风险评估系统，全面分析社会保障基金所面临的各种近期的和长期的风险因素，统筹考虑防范和化解风险的措施。评估系统包括评估标准和预警系统两部分。评估标准对基金征缴、管理和发放的全过程制定量化指标。具体指标体系分为：基金内控指标——参保率、征缴率、基金规模、资产组合状况、投资回报率和收益分配方法等；外部环境指标——宏观经济增长率、失业率、利率和社会保险政策的变化等。预警系统由警情指标体系、警兆指标体系和预警方法三个子系统组成。在预测方法上，以模型预警为主，以警兆指标预警和专家判断预警相辅助，根据养老保险基金收支平衡状况、养老保险基金资产质量和养老保险基金积累构成状况，判断城镇职工养老保险制度财务状况的不安全程度。
参考文献：
1亚行中国养老保险改革项目一期报告，2001年1月
2亚行中国养老保险改革项目二期报告，2001年5月
3《中国养老保险基金测算与管理》，经济科学出版社，2001年5月
4“对养老保险测算的两点质疑”，崔少敏、布鲁斯·舒博、史若华，《中国社会保障》，2001年第四期
5《世纪抉择——中国社会保障体系构架》，中国劳动社会保障出版社，2000年10月