中国基本公共文化服务地区间均等化水平实证分析——基于1999年、2009年数据比较的考察

内容提要：本文实证分析了1999年、2009年中国基本公共文化服务资源在东、中、西部不同地区之间的配置状况，结果是三大类地区间基本公共文化服务非均等化水平近几年呈下降趋势，但是各省区市之间的非均等程度进一步提高了。表明近几年我国实行的旨在缩小地区差异的基本公共服务均等化政策有一定效果，但实施方式、方法有待进一步调整。

关键词：基本公共文化服务，区域均等化，泰尔指数

作者简介：王晓洁，河北经贸大学财政税务学院

十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革的决定》提出到2020年文化改革发展的一个目标是：文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。那么，当前我国基本公共文化服务均等化程度如何？怎样来衡量？近些年均等化程度有何变化趋势？本文拟从地区差别视角，分别考量1999、2009年间我国东中西部三大区域之间，以及三大区域内部各省市间基本公共文化服务均等化的程度，并揭示其发展变化规律。

一、几个需要说明的问题

(一)基本公共文化服务范围的界定。

基本公共文化服务作为本文的研究对象，我们首先需要界定其基本内涵。基本公共文化服务是指政府为满足社会成员的基本文化需要，由公共部门提供给全体社会成员的文化生活水平和文化素质，用以维持社会生存与发展所必需的文化环境与条件的公共产品和服务的一种行为。

为了便于进行地区间均等化的比较，又考虑到基本公共文化服务作为一种公共产品或准公共产品，政府理应承担投入的主导责任，本文中我们以基本公共文化服务的政府投入结果作为定量分析的依据，考量基本公共文化服务的均等化程度。按照政府收支分类科目分类，它主要包括政府在文化、文物、体育、广播电视、新闻出版等方面的事业费、人员经费和各种专项支出等。

(二)分析工具的选择。

本文将选取泰尔指数(Theil index，简称TI)法作为衡量基本公共文化服务均等化水平的分析工具。Theil指数最早是由Theil于1976年研究国家之间的收入差距时首先提出来的，主要通过考察人口和所占有的收入是否匹配来判断资源分布的公平性，其计算公式和方法如下：

其中w_i表示各组人口收入占全部收入的比例，p_i表示各组人口占总人口的比例。从TI公式中可以看出，当各组所占的收入比例和人口比例相同时，TI的值为0，表示绝对公平；当各组所占收入比例小于人口比例时，TI值为负数；当TI值为1时，表明社会的收入分配处于最不公平的状态。TI的最大优点就在于它可以对地区间的差距进行分解，可以求出组内差距和组间差距对总差距的贡献值，从而方便观察和揭示组间差距和组内差距各自的变动方向和变动幅度。其不足之处在于无法如基尼系数一样提供一个判断公平性的合理标准。

(三)区域划分。

地区间基本公共服务均等化量化比较要在明晰的区域分类基础上才便于研究。建国至今，按照不同的标准，我国经济区域曾有传统三大区域、六大经济区、八大综合经济区、七大流域经济区等不同分类。但对人们影响较大也广泛认同的是传统三大区域分类，因此本文在采取传统三大区域划分基础上做一下微调。传统的三大区域是我国经济水平完全不同的三个区域。考虑到近些年广西的GDP水平比较低，把其列入东部发达地区已经不合适，所以我们把广西从东部地区移出列入西部地区。经过综合分析，本文的三大类分区为：东部地区包括北京、天津、上海、河北、辽宁、山东、江苏、福建、浙江、广东、海南11个省市；中部地区包括山西、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、安徽、河南、湖北、湖南9个省区；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、广西、西藏、甘肃、陕西、宁夏、青海、新疆11个省区市。在下文的分析中，我们就按照东部、中部、西部划分三个组，并对这三组省市之间以及各组内的省市基本公共文化服务均等化状况进行比较和分析。

二、中国基本公共文化服务地区间均等化水平的实证分析

我们首先分析东中西部区域间基本公共文化服务均等化状况，以便对我国三大地区间基本公共文化服务均等化有一个概览，然后再分别对东部、中部、西部三组内各省市基本公共文化服务均等化状况进行描述和分析。

由表1可以看出，1999年我国东部、中部、西部基本公共文化服务分布的TI贡献值分别为0.0761、-0.0371、-0.0186，东部地区的TI贡献值最大，说明东部地区在基本公共文化服务资源配置中处于优势地位。而中西部地区的TI贡献值为负值，说明中西部地区在基本公共文化服务分配中处于劣势地位。其中中部地区的TI贡献值最小，为-0.0371，表明中部地区在三大类地区中处于最不利地位。中部地区人口占全国比例为35.7%，其享有的基本公共文化服务资源占全国的比例为25.6%，明显小于其所占人口比例。

纵观1999年到2009年基本公共文化服务分配的TI值，我们发现TI和由1999年的0.0203缩小至2009年的0.0146；东中西部TI贡献率也分别由1999年的0.0761、-0.0371、-0.0186变化为2009年的0.0632、-0.0321、-0.0165，东部地区贡献值明显下降，而中西部地区贡献值略有提高，综合的结果就是差距变小。这表明近些年我国基本公共文化服务非均等化程度在东中西三大地区间有缩小态势，均等化水平进一步提高。

(一)东部地区1999年、2009年基本公共文化服务分布的TI测算。

表2显示，2009年北京和上海的TI贡献率最大，其次为广东，表明它们是影响东部地区基本公共文化服务分布不公平的主要地区，其TI值分别为0.0555、0.0245、0.0134。除此之外，天津、浙江的TI贡献值也为正值。而河北、山东处于最不利地位，近10年来TI贡献率值一直为负值，没有明显改善，这可能和所占人口比例较高有关系。

表1 三大类地区间基本公共文化服务均等化的TI测算

资料来源：本表根据历年的《中国人口年鉴》和《中国财政年鉴》有关数据计算得来。

表2 1999年、2009年东部地区各省市基本公共文化服务分布的TI测算

资料来源：本表根据历年的《中国人口年鉴》和《中国财政年鉴》有关数据计算得来。

表3 1999年、2009年中部地区各省区基本公共文化服务分布的TI测算

资料来源：本表根据历年的《中国人口年鉴》和《中国财政年鉴》有关数据计算得来。

表4 1999年、2009年西部地区各省区市基本公共文化服务分布的TI 测算

资料来源：本表根据历年的《中国人口年鉴》和《中国财政年鉴》有关数据计算得来。

纵观1999年与2009年东部地区各省市基本公共文化服务分布的TI值，由0.0339提高至0.0573，表明基本公共文化服务分布的非均等水平增加了。而各省市的TI贡献率变化主要在于北京市对TI的贡献增加较快，由0.0178增长至0.0555，增长超过两倍(这可能和2008年北京举行奥运会有关，北京作为主办方，自然得到了财政大力支持)。天津、上海、广东的TI贡献率有所减弱。辽宁的TI贡献值由负值变为了正值，说明辽宁省财政加大了对基本公共文化服务的投入力度；而福建的TI贡献值由正值变成了负值，说明近几年福建省财政在基本公共文化服务方面投入增长较慢。

以上数据变化表明，近些年东部各省市之间基本公共文化服务分布不均等状况变差，主要原因是受北京、天津、上海等大城市的影响，三大城市是影响东部地区基本公共文化服务分布的非均等状况的主要因素，这三大城市的人口占据东部地区总人口的9%，但是享有的基本公共文化服务资源却为东部地区的21%。

(二)中部地区1999年、2009年基本公共文化服务分布的TI测算。

由表3可以看出，西部各省区基本公共文化服务分布中，山西、内蒙古、吉林、黑龙江的TI贡献值为正值，其享有的基本公共文化服务资源大于其人口所占比例，处于有利地位。而安徽、江西、河南、湖南的TI贡献值为负值，所享受的基本公共文化服务资源小于其人口所占比例，处于不利地位。

我们按照时间序列进行纵向对比，可以发现中部地区各省区之间的基本公共文化服务资源分布合计的TI值由1999年的0.0191增加为2009年的0.0323，表明中部地区各省区基本公共文化服务分配的非均等化程度加深。其主要原因是江西、内蒙古的TI值大幅度增加，而湖北的TI值由正值变为负值，各省区增减变化的结果，导致地区内部差距拉大，非均等化程度提高。

(三)西部地区1999年、2009年基本公共文化服务分布的TI测算。

由表4可以看出，2009年西部地区各省区市基本公共文化服务分布的TI贡献率为0.0539，在基本公共文化服务资源分配中，西藏、新疆对西部地区影响最大，其TI贡献值分别为0.0345、0.0309，相比1999年TI贡献率提高，表明这两个自治区在享有基本公共文化服务资源中处于更优先地位。其中，西藏的TI贡献值最大，这和中央政府对它的公共文化事业的全额拨款是分不开的。而广西、重庆、四川、贵州等的TI贡献值为负值，处于不利地位。

如果和1999年进行对比，我们发现西部地区基本公共文化服务分布的TI值从1999年的0.0342提高至2009年的0.0539，增加幅度为50%以上，说明西部地区各省区市之间基本公共文化服务分布的非均等程度进一步加深了。而云南省的TI值由正值变为负值，说明近些年来云南省财政对基本公共文化服务的投入没有加强反而弱化了。

三、结论及简要政策分析

1.三大类地区间基本公共文化服务分布不均衡，但近些年非均等化状况有所改善。究其原因，是由于各省市基本公共文化资源相对变动较大，但增减变动的综合结果是均等化水平提升。而东部地区的TI贡献率尽管由1999年的0.0761下降至2009年的0.0632，但地区之间非均等程度仍然较明显。其原因可能是由于东部地区多是经济发达地区，使东部地区在基本公共文化服务投入上增加较快，而中西部地区由于经济上相对落后而导致在基本公共文化服务上投入不足。进一步分析东部地区内部构成，又会发现北京、上海、天津三大直辖市是影响东部地区基本公共文化服务资源分布不均等的主要原因，尤其是北京，其政治文化中心的位置决定了它占有大量的公共文化资源， 影响了东部地区公共文化资源分布的均等化程度。

2.近年来各省区市之间的基本公共文化服务分布非均等化程度加深。通过对东部、中部、西部三大类地区内部各省市TI值的测算可知，TI值的贡献率近几年变化较大，有些省区市基本公共文化服务分布的TI值由正值变为负值，有些省区市的TI值则由负值变成正值，反映了这些省区市在基本公共文化服务投入政策上的明显差异。有些省区市能够更好地贯彻执行近些年我国推行的旨在缩小地区差距的基本公共服务均等化政策，有些省区市则不够重视。

3.在西部地区中，TI贡献率由1999年的0.0342提高至2009年的0.0539，表明基本公共文化服务非均等状况明显增加。究其原因，新疆、西藏、云南等少数民族地区的TI贡献率相对较高，在西部地区基本公共文化服务资源配置中处于有利地位。但这和它的经济能力无关，主要和中央政府对少数民族地区的倾斜政策有关，由于其特殊的地理位置和政治意义，每年接受上级政府大量的转移支付资金，大大提升了其在基本公共文化服务上的投入能力。第3期而西部11个省区市中，广西、贵州、四川处于不利地位，主要原因是由于经济落后导致财政在基本公共文化服务投入方面相对不足。

综合分析，我们能够清晰地看出东部地区明显比中部和西部地区在基本公共文化服务分配中处于有利地位。但经过十多年的发展，我们惊喜地发现三大类地区基本公共文化服务分布的TI值有所缩小，中部和西部地区尤其显著，这说明近几年来我国实行的旨在实现地区间公共服务均等化水平的战略初见成效。但是各省区市之间的基本公共文化服务分布非均等化程度加大了，说明近些年各省区市间的经济差异进一步增大，进而影响到财政投入能力，最终导致了各省市在基本公共文化服务投入上的差距。因此，我们需要通过中央的转移支付来缩小各省区市之间的差异，而且要科学合理安排转移支付资金投入的方式方法。由中央政府对新疆、西藏等少数民族地区基本公共文化服务投入的经验可知，只要中央财政统筹安排资金，适度向经济落后地区倾斜，在很大程度上就可以改善地区间基本公共文化服务资源配置不均等的状况，早日实现十七届六中全会提出的“努力实现基本公共文化服务均等化”目标，显著提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，使不同地区、不同民族间人民共享文化改革发展成果。

本文是2009年度河北省哲学社会科学基金项目(HB2009G20)的阶段性研究成果。

参考文献

[1]安体富，任强.中国公共服务均等化水平指标体系的构建.财贸经济，2008(6).

[2]苏明，刘军民，贾晓俊.中国基本公共服务均等化与减贫的理论与政策分析.财政研究，2011(8).

[3]王晓洁.中国公共卫生支出地区间均等化水平实证分析——基于地区差别视角的量化分析.财贸经济，2009(2).

责任编辑：夏雨