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会员注册摘要：1982年以来，我国迈进了个体化社会与风险社会，财政支出结构发生了巨大变化。财政支出纵向配置方面，财政支出地方化非常明显，分税制改革加大了地方政府的财政压力；财政支出横向配置方面，财政支出项目间配置上，经济建设支出不断下降，社会文教支出不断上升，但是社会文教支出缺口还是不断扩大；四个区域经济支出与科教文卫支出是支出的主要项目，但是发达地区经济建设支出比例比其他地区高，而科教文卫支出比例偏低；地区间财力均等化程度不断提高，但是中西部地区明显低于东部地区。在个体化社会时代，财政支出结构的调整应该努力降低民众面临的公共风险，公共服务型政府建设有利于民众应对公共风险，但是公共服务支出存在明显城市偏向，地区差距非常大。下一步财政支出重点应该进一步提高公共服务支出比例，向农村与中西部地区倾斜，进一步降低民众特别是弱势群体的公共风险，提高民众的可行能力，增加中央政府财政支出比例。
关键词：风险社会，财政支出结构，个体化社会，公共服务型政府
改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，2012年人均GDP达到6100美元，进入了发展型社会。与此同时，伴随着经济的快速增长，“公共产品短缺取代私人产品短缺，成为发展型新阶段的突出矛盾”。而这些问题的出现与财政支出结构密切有关。本文利用1982-2011年财政支出数据，对我国30年的财政支出结构进行研究，并提出进一步的思考。
一、文献回顾
关于我国改革开放以来财政支出结构问题，国内大部分研究都是从经济增长的视角来分析支出结构问题，包括龚六堂、邹恒甫（2001），曾娟红、赵福军（2005），王莉（2007），张颖（2012）等。这些研究通过对我国财政支出项目对经济增长或者延缓作用进行了分析，并提出了促进经济增长可采取的对策。这些基于经济增长的分析，将财政作为政府解决市场失灵的工具之一，以是否有利于弥补市场失灵为其评判标准，有些偏离了财政支出结构安排的根本价值取向。虽然弥补市场失灵从其最终意义上说也是为了实现经济的长期稳定增长，但不能将这种延伸意义上的增长目标作为评价财政支出结构合理与否的标准。后来的一些研究拓展了财政支出结构配置分析的范围，将财政支出与减贫、改善民生、国民幸福等指标联系在一起。
根据财政基本理论，财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决市场主体共同遭遇的公共风险。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。公共风险与市场机制的规则不相吻合，只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。作为财政职能的实现手段，财政支出总量和结构安排应有利于财政职能的实现，一般而言，在支出总量相同的情况下，财政支出职能实现得越好，则说明财政支出结构配置越合理。
二、我国财政支出结构分析
财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重，从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。
（一）财政支出纵向配置
由于地方政府具有效率与偏好优势，也有利于政府创新，“一个分权的政府具有若干经济上令人向往的特征。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部分偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的生产技术，从而提高公共产品生产的静态和动态效率。”因此，财政支出需要在不同层级政府间进行分工。图1显示，不管是预算内支出还是预算内外支出，1982年以来，我国财政支出分权化趋势非常明显，2011年财政支出中80%是由地方政府承担，中央占比不到20%。
实际上，中央政府财政支出包括本级支出与补助地方支出。从1990年以后的数据看。1990-2011年中央补助地方支出由585.28亿元增长到39899.96亿元，其中1990-1993年中央财政支出中33.3%用于补助地方支出，分税制改革后，补助地方支出的比例不断提高，由1994年的57.6%增长到2011年的70.7%，见图2，因此，我国中央政府财政支出远没有20%这么低，中央本级预算支出并不能反映中央财政支出的全貌，甚至可能会误导财政支出结构配置的调整。
（二）财政支出横向配置——项目支出间横向配置与地区间横向配置
1.如果说财政支出纵向配置主要解决上下级政府在公共服务供给上的分工问题，那么财政支出项目间横向配置主要解决的是政府与市场的关系问题，反映政府活动范围与介入市场程度。改革开放以来，无论是经济发展水平还是市场发育程度，相比改革开放初期，我国发生了翻天覆地的变化，因此，财政支出项目间横向配置也应做出相应调整。
（1）从国家层面的财政支出横向配置情况。经济建设支出由1982年的54.9%下降到2006年的26.5%，24年下降了28.4%，下降非常明显，但是2006年以后经济建设支出又开始上升，2011年达到36%，与2000年的水平相当；社会文教支出由19.7%上升到39.8%，国家对于民生的重视程度不断提高；行政管理支出1982年为7.3%，2007年达到历史最高的24.1%，此后不断下降，2011年为15.8%；国防支出由1982年的14.3%下降到2011年的5.8%，不断下降，而其他支出经历了2006年最高值的20.7%以后，迅速下降，2011年为2.6%。
为了检验这种财政支出结构变化与我国市场化程度和经济社会发展是否一致，我们首先对两者的匹配程度做进一步分析。利用国民经济中非国有经济比重表示市场化程度，随着市场化程度的提高，非国有经济比重不断上升，假定两者之间是一进一退的关系，这样就可以利用国有经济的比重山作为经济性职能适当与否的标准；农业支出根据农业占GDP比例的原则确定其合理配置水平；根据瓦格纳原理，随着经济规模的扩大，政府的行政职能也会随之扩大，我们假定两者以同样的速度增长，这样就以GDP的增长速度作为行政管理支出的合理水平；国防支出应该与经济增长同步，因此以经济增长速度为标准确定其合理水平；教育支出根据国家1993年的《教育法》规定，1994年以前按照财政收入增长率为依据，1994年以后教育支出按照占GDP4%的目标计算；卫生支出则与财政收入保持相同增长比例。从图3看，1982年以来，财政配置到经济支出方面过多，超标比例由1988年的2.3增长到2000年的峰值13.2%，以后虽有下降，但是2011年仍然为9.7%；行政职能配置也过多，1985年超标比例仅仅为0.18%，2000年扩大到5.6%，2003年达到最大值的9.4%，此后不断下降，2011年超标比例为3.2%；国防支出则比较合适，超标或者缺口都在2%以内，而2007年以来一直为缺口，只是比例比较低，2011年缺口比例为0.2%；1982年农业支出缺口高达23.6%，此后不断下降，2000年为7.4%，2011年仅仅为0.5%；教育支出由1982年超标1.44%，出现缺口为1994年，缺口比例为13.%，1997年达到最高值的14.1%，2000年下降到8.8%，此后不断下降，2011年缺口为3.6%；卫生支出缺口表现相对比较缓和，1982年仅仅为0.27%此后比例不断扩大，1997年达到7.8%，此后不断下降，2011年缺口为3.7%，因此，农业、教育、卫生等支出配置缺口比较大，但是2000年以后缺口有减小的趋势。
（2）从财政支出项目间横向配置的地区特征来看。以人均GDP的高低把全国分为四个地区，利用四个地区同类支出占比的均值表示该地区的相对结构变化趋势。如表1所示，经济支出与科教文卫支出是四个地区中支出的主要项目，两项支出占了各地区财政支出的50%-60%，其他三项支出比例都不高。动态地看，各地区对经济的投入呈下降趋势，科教文卫支出、农业支出和社会保障支出呈上升趋势，这一趋势符合公共服务型政府建设要求。但是财政支出地区差异非常明显，其中，科教文卫差距非常大，最不发达地区高出发达地区近10%，主要原因是前者经济比较落后，财力主要靠中央的转移支付，但是由于福利的刚性特点，因此最不发达地区比例最高也就不足为奇了；其次为行政费用支出，发达地区比例比较低，中等地区其次，最不发达地区比例最高；农业支出和社会保障支出差异最小，比例也不高，说明政府对农业与社会保障重视程度不够。财政支出结构配置的地区间差异性意味着我国地区间财政职能分化非常明显并呈逐步扩大之势。
2.财政支出的地区间横向配置，主要是比较各省份的支出水平，为了排除规模因素对分析结果可能产生的扭曲，我们采用人均支出指标。理论上如果将财政支出与公共服务提供一一对应，则公共服务提供的均等化意味着人均财政支出在地区间配置应该是均等的。通过变异系数可以看出地区间的差异程度，1982年以来，我国财政支出地区差距呈现倒“N”型变化反趋势，1982-1990年，变异系数不断减小，说明财政支出地区间的均等化程度不断提高，人均财政支出最高的北京是最低的河南省的5.95倍；但是1991-2003年变异系数又不断上升，财政支出的地区间均等化程度逐步趋于下降，差距在2003年达到最高值的0.77，其中最高的上海市，人均财政支出是最低的河南省的9.23倍；2003年以后，变异系数不断下降，2011年为30年来最低值的0.52，反映了财政支出的地区结构又呈逐步均等化趋势，如表2所示。