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会员注册三、风险社会背景下的财政支出结构调整——兼评公共服务型政府建设
1978年以前，我国处于“总体性社会”状态，“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会，其中最重要的是就业机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制”。个体在总体性社会中缺乏自主性，由此不得不依赖于国家的资源配置，服从于国家意识形态，在国家“给定（given）”的有限空间里活动。在“总体性社会”中，人们面临的公共风险几乎全部由国家承担。随着市场经济的不断发展，我国社会急剧转型，社会分化和社会流动加快，我国由总体性社会迈向了个体化社会，“个体化意味着生活在所有方面对市场的依赖”。在西方，个体化过程依赖于文化民主以及国家完善的福利制度的支撑，而这些社会条件在中国并不存在。在我国的个体化进程中给予个体更多的是流动性、选择和自由，国家所提供的制度保护和支持还远远不够。
在社会结构解构为个体化社会的同时，我国也进入了风险社会。现代风险社会的风险具有跨越时空性、不可感知性、风险不可预测、不可控制性、具有更快、更强的扩散性和更大的易受伤害性、关联性强的特征。因此，在个体化社会与风险社会夹杂的中国，政府必须通过再分配的方式，尽力对与民众生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享经济发展的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，提高人们抵御风险的能力。
1998年我国提出公共财政框架目标，2003年提出“健全公共财政”，2007年提出“完善公共财政体系”，2012年党的十八大提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”，从“提出→健全→完善→加快改革”可以看出，我国公共财政框架逐步形成并不断完善。与此同时，2004年中央提出公共服务型政府建设要求，我国财政支出大部分已经投入民生领域，从财政支出的结构来分析，中国财政已经具备了公共财政的基本形态。公共服务型政府建设的提出与实践，标志着我国政府致力于化解个体化民众的公共风险，来实现以内需为主的经济发展发式转变。1998年到现在，我国公共服务型政府建设如何？从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但却存在着对民生的误解，无限扩大了民生的范围界定。要有效保障民生就需要调整政府支出结构，特别是需要提供基本的公共服务，因此，在这样的逻辑下，自然是首先明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，我国对公共服务的概念尚未形成统一认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。在霍布斯传统中，公共服务天然是政府的职能，即公共服务的领域天然位于政府边界之中。但是公共服务领域同样面临着政府与市场的选择，或者两者的组合。这样，政府“公共服务范围”就首先转化为“政府职能”问题的讨论。当下，在建设公共服务型政府的背景下，我们把教育、科学技术、文化与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、农业支出等视为本研究的公共服务项目，因为这些项目不仅都属于流动性要素非常弱的项目，同时也具有非常强的公共性，事关广大人民群众的切身利益，符合公共服务型政府的公共性与服务性特征。下面我们通过1998-2011年14年的公共服务数据来分析我国政府建设公共服务型政府的状况。
（1）公共服务支出由3376.03亿元增长到49695.2亿元，年均增长率高达22.9%。公共服务支出中，前7年累计支出44914.54亿元，占18.75%，后七年占到81.25%，因此，集中度非常高。与此同时，公共服务支出占财政支出比例也不断提高，由1995年的31.2%增长到2011年的45.4%，13年上升了14.2个百分点，如图4。
（2）分区域看，我们以教育支出为例，如表3所示，财政教育支出地区差距非常明显，支出总额与比例最大的是东部地区，在45%以上，但是优势在减弱；其次为西部地区，比例在不断提高，说明了国家加大了对西部教育的投入；中部地区第三，基本保持在19%左右，14年来基本没有变化；东北地区比例持续减少，2010年仅仅占8.25%，增长倍数和增长率均低于其他三大区域。
（3）分城乡来看，我们以医疗卫生为例，我国城乡差距非常大，如表4所示，通过卫生总费用、卫生机构、卫生人员3项指标农村比例不断减少，每千人床位城乡差距不断扩大，农村由1998年占城市比例的43.4%下降到2011年的39.6%。因此，我国大部分卫生资源都集中在了城市，农村明显处于弱势地位。
政府降低民众公共风险的主要方式是调整财政支出结构，加大对公共服务的支出力度，建设公共服务型政府，使改革的成果惠及到每一个人。公共服务支出占财政支出的比例不断提高，但是，公共服务在城乡以及区域间的差距过大，不利于农村地区及其中西部民众应对各种公共风险，公共服务型政府建设任重道远。
四、财政支出结构演进展望
从政府合法性来看，财政支出是政府存在的唯一合法基础，政府只有通过适当的财政支出结构安排来实现执政的正当性。在个体化社会，财政支出结构调整体现了政府为公众解决公共风险，政府介入经济和社会发展，就是由于市场无法有效的化解公共风险。
然而公共风险本身也是一个动态的概念，在一定的时期内不断变化，而且它还与公众的传统价值观念、文化素质和政府执政理念有关。随着我国经济发展水平的不断提升，公众风险无论在内容上还是在范围上都较改革开放之初有了很大变化，改革开放初期最突出的公共风险就是解决社会的贫困和人民生活遭遇的物质产品匮乏，因此财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于物质财富的创造，所以建设性财政有其必然的合理性。但随着我国经济的发展，物质产品匮乏时代的基本结束，我国现阶段公共风险主要是人民日益增长的公共服务需求难以得到满足，进而导致内需不足，严重影响了我国经济发展方式的转变。这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整，以适应社会日益个体化的情况下公众面临新的公共风险。这一阶段公共服务型政府的建设无疑有利于应对公众公共风险，政府需要继续加大对农业、教育、公共卫生、社会保障等支出，不断提高人的“可行能力”，降低公共风险。
此外，我们必须改变财政支出地方化的趋势，建设一个强大的中央政府。处于经济社会转轨时期的中国，其政府间的职能划分在某种程度上存在着不足，因此，理顺中央地方关系与职责，加强中央政府的财政支出责任意义重大。
参考文献
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