河北省财政支持农村最低生活保障适度性实证分析

    内容提要：近年来河北省财政加大了对农村最低生活保障制度的救助力度，保障标准和享受待遇的人数都有了一定幅度的提高，农村困难居民的基本生活权益得到明显改善。但通过现有数据分析表明，河北省现行农村低保还处于低水平保障阶段，财政对其给予的支持表现出非适度性，这就需要进一步加大财政对农村低保的投入力度。运用恩格尔系数法对农村低保标准的适度性进行了分析，并从拓宽低保资金筹资渠道、完善转移支付制度、财政责任分担方面提出了相关对策建议。
关键词：最低生活保障/财政支持适度性/恩格尔系数作者简介：孙健夫(1955-)，男，河北乐亭人，河北大学管理学院教授，主要研究方向：财政理论与政策；付云飞，男，河北大学管理学院硕士研究生(河北保定071002)。
        自1995年以来，河北省就尝试在部分县(市)建立并实施农村最低生活保障制度，经过试点，2005年11月，此项制度覆盖到全省162个涉农县(市、区)。近年来，随着经济的快速发展和政府对民生事业的高度关注，河北省农村低保的保障力度不断提高。截至2012年4月，河北省农村低保平均标准为132.75元人/月，纳入低保人数达到201.237 2万人，保障家庭数为140.908 6户，本年度财政累计支出10.931 7亿元[1]。农村低保制度在缓解农村困难居民基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。农村低保制度作为一项农村公共产品，财政补助支出是其主要的资金来源。低保救助力度很大程度上取决于政府财政支付能力。本文试图围绕河北省农村低保制度的运行情况就财政支持政策的适度性，给予分析评价。
    一、河北省农村低保制度的现状评价
    (一)评价指标的选择
    为了能够客观地考察农村低保现行情况，本文选取了农村低保救助力度系数、农村低保生活救助系数、农村低保覆盖率三个指标作为依据，主要探讨河北省现行农村低保制度的救助水平和济贫效果。
    1.农村低保救助力度系数[2]。该指标反映的是政府对农村低保救助对象的实际救助力度。
    其公式为： 
    其中，是第t期救助力度系数；是第t期农村名义低保标准，即农村低保人口实际领到的救助金额；是该省份第t—1年农村人均收入。救助力度系数是基于地区实际情况，能够剔除经济发展不平衡对地区间比较带来的影响。在公式中，系数越大说明政府对困难群体的救助力度越大，系数过低则表明政府的救助力度不足。按照国际贫困线标准，低保救助力度系数在0.5左右，即救助水平达到当地居民人均收入的50%能够有效保证低保群体的基本生活需要。
    2.农村低保生活救助系数。该指标可以用来反映救助水平能否满足农民日常食品消费需要。其公式为：，其中代表当年度农村低保标准，代表上年度农民人均食物消费水平。依据该公式，当农村低保生活救助系数介于0—1之间时，说明该地区农村低保群体享受的补助未能达到当地农村居民平均食物消费水平。在根据国际经验中，当该系数为0.65时，表明低保制度基本可以解决低保群体的食品支出需求[3]。
    3.农村低保覆盖率
    该指标可以反映当前救助水平的应保尽保程度。其公式为：农村低保覆盖率：，其中，m代表年度享受低保救助的人数，M代表年度农村总人口数。公式表明，该值越大，说明低保制度的覆盖率越高，制度的实现程度也越好。从近年国家设定的贫困标准看，应保尽保的低保覆盖率参考值应为5%。
    (二)评价数据选择及结果分析
    本文选取了河北省2007-2012年农村低保制度数据，依据上述三个指标对河北省近年农村低保运行情况进行测算分析。结果如下：
    1.现行农村低保制度属低水平保障
    农村低保救助力度系数反映了当前制度的保障效果。通过对河北省2010年一、二季度11个地市的低保救助系数进行测算可以看出，河北省现行的农村低保制度属低层次救助。一季度的救助系数多集中于0.22左右(表1)，其中张家口地区以0.289 8为列11个地市中的第一位，救助整体上符合实际情况；二季度各地市救助力度普遍有所提高(图1)，均值为0.277，救助值在0.3以上的地区仅有三个，远低于参考值0.5。这表明农村低保制度的救助力度还偏低，低水平的保障难以满足困难群体的基本生活需要，政府的低保制度的保障力度明显不足。
     
    图12010年第一、二季度河北省各地市农村低保救助力度
     
    在农村低保生活救助系数方面，通过对河北省2007-2011年的低保数据测算得出，近五年河北省农村生活救助的平均值为1.068，高于0.65的参考值。2007年该系数为0.853 9，之后逐步提高，到2011年已达到1.214 8。这表明河北省困难居民的温饱基本得到解决。但由于各地市经济的不均衡和保障标准的差异，导致部分地区的数值并没有达到这个水平，这些地区主要集中于河北省北部。同时，困难群体仍面临着医疗等方面的需求，这部分补助难以有效满足其基本生活需要，制度整体上处于低层次保障。
    2.农村低保覆盖尚未实现应保尽保
    数据显示，河北省农村低保人数到2012年第一季度已到达203.660 7万人，覆盖率水平从2007年时的2.94%，逐步提高到2010年的4.56%。政府对低保制度的关注，使得更多的困难居民被纳入到制度保障范围内。近年覆盖率水平保持在4.5%左右，与参考值0.5%还存在着一定的差距，总体表明现行的低保制度没有将全部贫困人口纳入到保障范围内。同时，也应认识到，河北省农村低保标准偏低，偏低的保障标准影响到了覆盖率水平，146.4元人/月的保障标准低于全国同期的平均值149.2元人/元[4]。若考虑到这个因素，其覆盖率应当低于当前的测算值。因此，政府还应当加大保障投入以实现应保尽保全覆盖。
    3.财政对农村低保制度的支持在地区间呈现非均衡性
    首先，根据如上分析，河北省11地市救助力度整体偏低，平均值为0.277。而位列第一的张家口市，数值为0.3643，且低保标准偏低。表明政府对低保制度的投入没有到位，财政补助尚未达到适度水平。从农村低保生活救助系数可以看出，当前的数值总体上大于参考值，低保标准与低保群体支出水平差额处于较高水平，1.068的平均值表明现行补助标准除了能够满足低保群体的食物性支出外，还能使其有一定的结余。
    在11个地市中，石家庄市低保救助力度最低，其89.39元人/月的保障标准难以满足困难群体生活的需要。考虑到地区经济发展、物价水平等因素，该市救助力度明显偏低，从另一个角度反映了现行财政低保投入的不足。此外，缺乏必要的统筹能力，也导致各地区的保障力度效果不一。
    其次，从农村低保覆盖面上看，全省呈现北部地市相对较高，南部地市相对较低的特征。北部地区张家口和承德市经济发展水平低，贫困人口相对较多，农村低保救助覆盖范围总体较大。2012年4月的数据显示，张家口市的保障人数在11地市中最多，达到40.015 5万人，保障家庭数为31.005万户①。相比之下，靠近南部的地市保障人数相对偏少。其原因在于，南部地区农村居民人均收入水平高且差距大，而偏北部的地市人均收入低但差距较小，客观上会对农村低保覆盖率产生一定的影响。低保覆盖率的差异同样可以说明河北省农村低保发展的非均衡情况，也从侧面反映了财政对其支持的地区差异性。
    2012年4月河北省各地市农村低保人数
     
    图22012年河北省11地市农村低保保障人数
    综上分析，河北省财政对农村低保的支持是非适度性的，呈现“水平低、覆盖广、差异大”的特征。一方面，注重解决困难群体的基本温饱问题，食物需求基本得到保障；制度的覆盖面相对较好，基本实现“将符合条件的农村困难居民全部纳入到保障范围”；另一方面，总体保障力度较弱，区域救助力度不均衡，较高贫困标准下的覆盖不能有效提高。特别是在目前物价增幅较大的情况下，进一步削弱了既定标准的保障效用，迫切需要政府加大农村低保投入力度，并加大农村低保救助力度。
    二、河北省农村低保制度的财政支持适度性分析
    理论上对低保标准的测算方法有很多，如国际贫困线法、扩展线性支出法、恩格尔系数法和社会形态法等，本文选用恩格尔系数法对河北省农村低保标准适度性进行测算。选取该方法相对简便，随着物价的上升，便于调整保障标准，且被许多发展中国家采用，便于横向比较。
    (一)指标及数据说明
    恩格尔系数是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。该系数反映了人的基本生活需求。运用该系数有助于分析较低层次农村低保补助的目标。国际普遍采用恩格尔系数为60%来确定低保标准。在测算中，本文引入存量低保人口和存量财政负担率两个指标，对2010年河北省农村低保标准进行测算调整(表2)，以期为今后政府对低保标准的制定提供参考。
    (二)分析结论
    1.现行的农村低保标准较低，难以实现保障农村困难居民基本生活需要的功能，需要加大财政对农村低保的支持力度。通过对河北省2010年11地市农村低保标准测算与调整，结果表明，目前我国所采用的基本需求法确定的低保标准值低于恩格尔系数法的测算结果。按均值计算，2010年的标准为110元人/月②，恩格尔系数法的结果为166.062 5元人/月，相差56.062 5元，是当年标准的1.51倍；具体到各地市，出现原有标准越高的地方与调整后标准差额越大的特点。标准最高的唐山市为139.51元，调整后的数额为210.66元，差额为71.15元，差额为调整后各地市中最高。由于该市财政能力相对较好，因此其结果符合现实情况；在低保救助力度系数的调整中，原有保障力度均值0.22，调整后的结果为0.33，11地市中的低保救助力度明显得到提高，0.5以上的地区有2个，0.4—0.5的地区有3个，其余为0.3左右，救助力度最低的石家庄市也达到了0.271，与参考值0.5相比较，差额明显缩小。
    2.低保标准的提高有待财政增加投入。根据计算，河北省2010年农村低保制度财政存量负担率为1.98%，在总收入为3 020.1亿元的基础上，农村低保支出为59.798亿元。根据恩格尔系数法测算，新标准需增加32.497亿元的财政投入，占财政收入比重为1.076%，地方财政对农村低保制度的负担率达到2.99%。此外由于还包括增量补助的人口，实际负担率会高于此。考虑到河北省各地市经济发展的差异，对该项增加支出的负担能力是不一致的，这就需要省级财政通过转移支付的形式进行协调。
    以上测算表明该指标具有较好的可操作性，因此可成为统筹城乡发展背景下财政支持农村低保制度发展适度性的参考。
     
    三、优化河北省财政支持农村低保制度政策的思考
    河北省目前的农村低保的低水平保障状况，反映了低保人群相对规模过大和财政支持能力的不足。要提高低保标准，扩大保障覆盖面，增强财政对低保制度的支持是必不可少的。在此，对优化河北省财政支持农村低保制度发展提出如下政策建议：
    首先，要拓宽低保资金筹资渠道。由于最低生活保障属于纯公共物品范畴，因此，客观上决定了公共财政是其基本保障手段，政府承担着不可回避的责任。毫无疑问，在政府财力不断增长的同时，加大财政对低保人群的支持，理应成为财力分配政策的重要目标。但是，社会保障并不拒绝社会其他资金的参与。随着经济发展水平和居民收入水平的提高，应当鼓励多种社会主体加入到低保资金筹资渠道中来，包括非公有制经济、高收入阶层及社会各界，通过各类捐赠为低保资金提供补充，扶持各类慈善组织健康发展，开展经常性慈善服务活动。在这方面，国际经验已经给了我们很好的启示。现在需要做的是，政府应该对社会关爱理念的培养和慈善捐赠制度的规范进行努力，消除人们对慈善捐赠活动不愿参与的经济和社会根源。河北省是一个人口大省，但不是一个经济强省。改革开放以来，无论是经济总量还是财政收入在全国的地位都不尽理想。尤其是城镇职工的收入水平，在全国处于比较落后的水平。在这种情况下，需要尽可能妥善调整财政支出结构，增加财政对低保支持的力度，动员社会力量参与社会救助，以解决好农村贫困家庭的生活需求，也不失为一条可行的途径。
    其次，明确地方各级政府的责任。河北省农村贫困人口规模较大，各地经济发展水平和贫困人口的数量也有明显差别。而且往往是经济越落后的地方，贫困人口数量越大。因此，正确处理好低保资金的供给，不能采取以盗窃的办法，需要合理划分地方政府的保障责任，以实现低保制度的稳定发展。要在地方政府财政支付能力如实评估的基础上，分担低保资金比例，具体建议为，对于经济发达的区市，低保资金可由省、市、县(市、区)三级分担，比例为30：35：35；经济欠发达的区市，三级分担的比例可以调整为40：35：25；实行省管县财政体制的地区，则由省、县(市)两级分担。
    再次，要优化财政转移支付政策[5]。由于河北省东南部的地市经济发展较为快速，北部地区发展相对缓慢，客观上存在着地方财政能力不一的问题。而且，现行的农村低保标准与地方财力并未呈现明显的相关性。因此，各级政府对低保制度承担的责任未必能够在自身财力范围内得到落实。客观上要求省级财政对经济落后地区和财力较弱的地区给予转移支付协调。省级财政通过转移支付政策的实施，一方面可以实现省内各地市农村低保制度的协调发展，另一方面则可以激励部分地区加强财政对农村低保提高支持力度。目前的问题是，实施低保财政转移支付是否可以找到可靠性依据。近年来，一些落后地区的农村居民生活状况在不断改善，但是，以国家级贫困县而感到荣耀的现象却不少见。生活贫困线以下的农村家庭也有同样的确认机制混乱现象。因此，财政转移支付政策如何能够真正达到其设计的初衷，不仅仅是一个技术上的问题，其中还伴随着省级政府与地方政府间、政府与农村居民家庭间的利益博弈，它属于社会管理层面的问题。省级财政有必要借助于独立的社会机构对低保数据信息进行充分的调查核实，并将地方政府申报的数据信息准确性与未来给予的财政转移支付资金相挂钩。对不诚信的地方政府予以惩罚，对诚信的地方政府予以鼓励。此外，转移支付水平应该保持动态调整的过程，既要考虑低保人群数量的变化，也要考虑低保人群的特殊影响因素的变化，力争使政策更能贴近实际需要。
    注释：
    ①河北省统计局：2010年经济统计年鉴
    ②国家统计局2010年统计年鉴
参考文献：
        [1]课题组.河北省覆盖城乡的社会保障制度建设研究[M].河北教育出版社，2009：146—149.
    [2]王增文.农村最低生活保障制度的济贫效果实证分析——基于中国31个省市自治区的农村低保状况比较的研究[J].贵州社会科学，2009(12)：107—108.
    [3]毕红霞，薛兴利，李升.论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化[J].农村经济问题，2012(1)：57—59.
    [4]郑功成.中国社会保障改革与发展战略(救助与福利卷)[M].北京：人民出版社，2011：57—61.
    [5]刘同芗，郭健美.农村最低生活保障实证研究与完善对策——基于山东省农村低保现状调查[J].社会保障研究，2009(3)：22—23.^