姜志达：“一带一路”倡议与国际规制的创建

    我国在实施“一带一路”过程中要特别重视相关国际规制的创建。今天主要谈以下三方面问题。
    一、中国为什么要大力推进“一带一路”规制建设
    首先，围绕国际规制之争是当前国际秩序转型的焦点。当前国际政治格局进入深度调整期，全球经济金融规则进入重构期。2015 年10 月中央政治局召开主题为全球治理格局和全球治理体系的第17 次集体学习，习近平主席在讲话中要求我们要占据国际规则制定的制高点，这样才能在今后的国际秩序和国际体系制度安排中占据有利的地位和发挥作用。“一带一路”恰好是中国参与国际规则制定与竞争的最佳切入点，这是因为中国是经济大国，在国际经济领域有相当的话语权。中国在军事方面或海洋方面创建国际规制的困难会比较大，但在经济金融领域难度会相对小些，中国在创建亚投行上的成功就证明了这一点。
    其次，全球治理的困境急需中国贡献自己的方案和规则。全球治理和全球化是一个关系非常紧密的概念，全球治理之所以会有困境，是因为全球化出现了问题。一般认为有三个级别的全球化时代，第一个是大航海时代，第二个是英国和英镑时代，第三个就是现在的美国和美元时代。这三个时代的全球化都是以海洋为中心，沿海地区的海洋国家先发展起来，陆上国家的内地则比较落后，并导致东方从属于西方、陆地从属于海洋等一系列不合理的效应。这种由美国主导的全球化的负面作用也体现出来了，即全球治理问题越来越多，包括不公平、内地和沿海的差距以及其他矛盾和冲突问题。所以西方学者把世界分为核心地带、边缘地带，实际上他们还是以美国主导的眼光看问题。而“一带一路”就是要在全球治理中进行有益的探索，创建规范和规则，无疑这是对全球治理贡献中国的智慧和规则。
    第三，建立和完善相关的国际规制是确保“一带一路”顺利开展的必要条件。“一带一路”是个庞大的系统工程，沿线有60 多个国家，同时它与世界其他区域建立了各种伙伴关系，形成一个多层次、网络状的合作形态。“一带一路”倡议的跨国性和规模，要求其实施必须有国际法律规则与制度相伴，在国际投资、技术转让、税收、人员流动以及国际争端的司法裁判方面，中国应主动参与并起到引领作用，争取建立和完善新的国际规则与制度。同时要更加注重将国际经济贸易规则的新发展与新内容吸收进相关的国内立法中，为各国法律协调和趋同奠定基础，减少将来可能产生的法律冲突或法律障碍，确保“一带一路”的顺利开展。
    二、当前应该创建和推广哪些规制
    根据不同的划分标准，国际规制有不同的分类。从类型上看，国际规制可分为原则、规范、规则和制度；从层次上看，国际规制可以分为指导性、战略性的原则和价值理念，如《联合国宪章》的宗旨和原则，以及具体规范某些行为和解决某些冲突的规则和制度，例如WTO 争端解决机制。我们还可以从其他角度对国际规制进行分类。当前，“一带一路”正处于创建阶段，此时建立和推广国际规制应更多从指导性、战略性的原则和理念着手，争取获得沿线国家对该倡议的认同，吸引更多国家和地区参与。当前应大力倡导“三大理念”。
    一是“战略对接”。这是中国参与制定国际经济规则的一大创新。它强调发挥已有双边和多边合作机制的作用，不“另起炉灶”。 经过30多年的改革开放，中国与世界各国和地区建立了颇为健全有效的双多边合作机制。中国可以充分发挥它们的作用，或者对其进行改造，使之服务于“一带一路”。这将在很大程度上打消沿线地区大国的疑虑，避免不必要的机制竞争，同时也有利于节省资源。
    它强调各国的发展战略对接，优势互补，不“强加于人”。通过将“一带一路”倡议与沿线国家的发展战略相对接，寻求最大公约数，扩大利益汇合点，打造命运共同体，实现各国共同参与、共同建设、共同分享的新愿景。
    它强调建立多层次、多形式的新合作机制，不搞“一刀切”。“一带一路”沿线地区各国的经济发展水平参差不齐，有的已具有中高等发达国家水平，有的还属于最不发达国家。中国与沿线国家建立经济合作机制，强调不同层次经济合作机制的“兼容并蓄”，充分考虑并照顾沿线不同国家的经济水平和经济需求，建立多层次、多形式的新合作机制，因地制宜、因国施策地开展区域和双边的合作。 这需要中国在提出合作项目时，要多做调研，了解对方的需求，提出有针对性的、对双方有利的对接方案。
    二是“海陆并进”。从近代历史来看，全球化已经历了三波浪潮——全球化1.0 即大航海时代，全球化2.0 即英国和英镑时代，全球化3.0 美国和美元时代。这三次是由欧洲开辟，美国发扬光大，导致了东方从属于西方、陆地从属于海洋等一系列不平衡、不合理效应。而“一带一路”正在推动全球再平衡，鼓励向西开放，带动中国西部开发以及中亚、蒙古等内陆国家和地区的开发，在国际社会推行全球化的包容性发展理念。
    “一带一路” 是全方位的对外开放，谋求的是陆海统筹，不仅要利用海洋平台，还要利用陆地的国际大通道，真正实现大陆腹地和中西部地区的开放和发展。 “一带一路”确定了亚欧区域合作的五大战略方向：“丝绸之路经济带”重点方向为中国—中亚、俄罗斯—欧洲（波罗的海方向）；中国—中亚—西亚—波斯湾、地中海（地中海方向）；中国—东南亚—南亚、印度洋（印度洋方向）。“21 世纪海上丝绸之路”的重点方向是从中国沿海港口通过南海到印度洋，延伸至欧洲（印度洋方向）；从中国沿海港口，通过南海到南太平洋（南太方向）。
    目前，“一带一路”的“海陆统筹”已有了明晰的框架。陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅6 个“经济走廊”。海上以重点港口为战略支点，国外主要是在南亚和东南亚的港口群建设，包括孟加拉国的吉大港、巴基斯坦的瓜达尔港、斯里兰卡的汉班托塔港、缅甸的皎漂港、印尼的比通港等。国内则加强上海、天津、宁波—舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等沿海城市的港口建设，从而形成一个港口群的网络。在这一架构的基础上，可以实现海陆并进，共同建设通畅安全高效的运输大通道。
    三是“基础设施优先”。“要想富，先修路”，这是中国经验，也同样适用于“一带一路”沿线的发展中国家。通过兴建基础设施，加强互联互通，改善投资环境和贸易条件，推动本国经济发展。根据世界银行分析，未来十年亚洲的基础设施建设资金缺口高达8000 亿美元，基础设施建设落后以及建设资金短缺成为制约亚洲经济进一步增长的重要原因。为解决基础设施建设的融资问题，中国主导成立了亚投行。“一带一路”的沿线国家很多都位于亚洲，亚投行将为其提供有利的贷款和融资保障，这将给沿线国家带来更多的贸易和投资机会。当前印尼与中国合作修建雅万高铁，中国与中南半岛国家修建泛亚铁路，南非提出“2D”( 德班连接达累斯萨拉姆) 和“2C”( 开普敦连接开罗) 具体构想，以及澜湄合作确认优先发展基础设施，表明中国的发展理念得到了广大发展中国家的赞同，已经成为21 世纪国际发展合作的重要指导原则。
    三、对创建“一带一路”国际规制的建议
    在国际社会日趋“法制化”的时代，创建国际规制不仅是一个大国实力的体现，也是其外交能力的体现。由于创建国际规则有其自身的规律和特点，现就创建“一带一路”国际规制提两个看法。
    一是要正确处理好“发挥已有双边和多边合作机制的作用”与“积极主动创建国际规制”之间的关系。由于“一带一路”沿线地区区域合作机制众多，如果其作为跨区域合作机制提出来，就难免与现有的各区域合作机制产生竞争或冲突，从而引发区域国家的疑虑或不满。因此，中国强调“一带一路”不是一个新的机制，而是合作发展的理念和倡议，将充分依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的、行之有效的区域合作平台，如上海合作组织、欧亚经济联盟、中国—东盟（10+1）合作等，并注入新的内涵和活力。
    显然，“一带一路”在合作方式上的灵活性也导致了它的松散性和非机制性，会带来一些潜在问题：一是由于“一带一路”不具有约束力，在合作过程中可能产生的各种矛盾和冲突会导致其日后的维持成本非常高；二是会导致在实践中过分依赖现有双多边合作机制，而在创建下一代全球治理（尤其是全球经济治理）国际制度和国际规则方面缺乏进取，不利于中国参与国际规制竞争。为此，在这一问题上中国政府应主动谋划。最初可以制定操作层面的规则和机制，毕竟没有它们国际合作就难以有效运转。同时根据形势的发展适时提出“一带一路”沿线60 多个国家的国际合作安排。只要中国提出的机制性安排符合时代发展潮流，有利于沿线国家的整体利益，那么这种努力一定会得到沿线多数国家的认可和支持。就如同中国创建亚投行一样，中国在创建国际规制方面，不但要“韬光养晦”，也要积极有所作为。
    二是要遵循多边主义原则。由于国际规制是“特定的国际关系领域中一系列自愿同意的原则、规范、规则和程序, 行为体的预期聚集于此”。因此，“自愿同意”是其根本特征，“多边主义”是其基本路径。中国在这方面有过成功的经验。如：20 世纪50 年代中国和印度、缅甸共同倡导、创建的以不干涉别国内政为核心的和平共处五项原则，被世界上绝大多数国家接受，已经成为当前国际政治领域的主要规范之一。而亚投行的创立更是中国在国际金融领域创立国际制度的一个巨大成功，从提出倡议到建立，在短短两年多的时间中，包括英、法、德等西方发达国家在内的56 个国家成为创始会员国。成功的根源是中国采用多边主义的理论与实践。规范和规则由谁提出并不重要，重要的是要符合中国和大多数有关国家的根本利益。在“一带一路”国际规制的创建过程中，中国不必囿于扮演众多倡议的发起者，而应注重在多边主义进程中发挥引领作用。