刘世锦 许伟：严重过剩行业减产转型、提质增效的思路与建议

    当务之急是稳效益
    去年8月份以后，经济下行压力加大。速度放缓只是表象，真正的挑战是企业盈利出现负增长。企业盈利稳不住，就业、财政收入、民生改善、风险防控等都稳不住。当务之急是稳增长，实质上是稳效益。
    稳效益，首先要明确企业效益下滑的原因所在。这里需要引入“转型再平衡”的概念。过去长时期10％左右的高增长，形成了与之相适应的供求平衡关系。近年来增长放缓，首先是需求侧的房地产、基础设施建设等达到历史需求峰值期而出现回落，供给侧的钢铁、煤炭、石油、建材、石化等行业相应调整，但供给侧的调整慢于需求侧的调整，于是出现了供给侧严重产能过剩，PPI指数连续三十多个月负增长，企业效益大幅下滑。从统计数据看，重化工业部门产品出厂价下跌贡献了PPI指数大部分跌幅。2015年前两个月，PPI为－4．56％，其中煤炭、油气、铁矿石开采、钢铁、石化等五个行业PPI平均为－20％，占到近70％的跌幅。企业利润增速从2014年8月之后开始明显下降。2015年前两个月，利润累计同比下降4．2％。如果剔除煤炭、石油和钢铁行业，利润增速则相对稳定，累计同比增长8．8％，与去年全年水平大体相当。概括地说，当前企业盈利明显下滑，主要是严重过剩行业盈利大幅滑坡引起的。
    走出这种困局可有两种思路。一种是用大规模刺激政策增加投资需求，通过需求提高已有供给侧的产能利用率，试图恢复过去高增长时期的平衡。这种办法面临的最大约束是历史需求增速峰值的 “天花板”，投资需求不可能再达到足以拉动供给侧已有产能的规模。尽管基础设施、房地产等投资还有较大空间，但短期“透支”将会减少未来需求，而今后保持一定的增长速度还要靠投资支撑。同样不能忽视的是，过度提高基础设施投资等指标，将会加大相当多地方本已严重的财政金融风险。
    另一种思路是在需求侧适当增加投资，目的是防止需求短期内过快下滑，同时为供给侧调整争取时间；重点放在加快严重过剩行业的退出和重组，较大幅度地减少产能，通过减产带动价格回升、企业效益改善，从而建立起与新的增长潜能相适应的供求平衡关系，也就是达到“转型再平衡”。
    近年来严重过剩行业调整缓慢有两个值得关注的原因。一是重化工业固有的“加速原理”的作用。随着现代市场经济中专业化分工的深入，基础设施、房地产等终端产品的生产链条加长。当这些终端产品进入快速增长期后，中间投入品会形成自我循环过程，即所谓的投资“加速效应”。而进入减速过程后，则会出现方向相反的“加速效应”。相关行业过剩的严重程度和应有的收缩力度，可能超过原先的预期。二是地方政府对调整态度不大积极甚至消极。尽管大家认识到严重过剩行业调整难以避免，但往往希望别人调自己不调。除了试图回避企业关闭、债务处理、人员安置等带来的矛盾外，维持已有的企业，就有一块GDP，还可以收到增值税，也是不少地方政府的“小算盘”。但这样做的结果，是企业大面积亏损，差企业想退还退不出，好企业也要被拖垮，实际上是不可持续的。
    应对这种困难局面，必须下决心在一定时间内使严重产能过剩行业的退出和重组取得实质性进展，可考虑实施“严重过剩行业减产转型、提质增效”专项行动计划。
    思路要点
    1．选择钢铁、煤炭、石油、石化、铁矿石等行业列入专项行动计划范围。
    2．制定减产方案。初次可考虑全国范围2015年按照10％比例减产，相关省份等比例制定减产计划。国务院召开专门会议，与相关省份签订减产承诺或协议书。
    3．设立“严重过剩行业减产转型基金”，主要通过发行长期（10年或以上）专项债券筹措资金。按相关省份减产规模对应确定债券发行额度，由省级政府发债并偿还，中央财政贴息。该基金主要用于企业关闭、重组减少产能的补贴，相关职工安置和再就业培训补贴等。基金规模在核定相关费用的基础上确定。
    4．相关省份以基金为杠杆，推动减产转型计划的实施。对应退出的产能，不宜使用“落后产能”的提法，因为这种提法有较强的计划经济色彩，在实际操作中往往以设备的大小、新旧，而非是否合规、有效作为判定尺度，容易造成“误伤”，与市场经济原则相悖。建议代之以“违规产能”和“低效产能”的分类，前者指不符合国家环保、节能、安全等标准，后者指效率低下，在市场竞争中难以立足。地方政府应按照公开透明的标准，列出属于“违规产能”、“低效产能”的企业名单，引导这些企业主动加入减产转型行动计划。对经由关闭、重组等方式减少产能的企业，给予相应减少产能补贴、职工安置和再就业补贴。在企业数量较多、具有可竞争性的地区，可尝试采取招标办法，由出价较低者优先获得相关补贴。总之，对减少产能的企业要有一定的利益补偿和较多的选择机会，以减少阻力和矛盾。
    5．在基金使用、减产方式等方面，给地方政府较大的自主和创新空间。可从各地各行业具体情况出发，有一些“自选动作”，例如有的企业在减产的同时转产，可用基金给予补贴，地方也可从其他渠道给予支持。企业关闭、重组所涉及的债务，可与有关银行协调，按呆坏账处置。
    6．如何把减产计划落实到位，防止“别人减我不减或少减”的情况出现，应有相应的预防和惩罚措施。可由国家统计、审计部门到相关地区进行核查，也可引入社会监督机制。如发现不减、少减或“假减”等情况，公开通报批评，并相应减少中央财政贴息。发挥政治优势，对各地已承诺的减产任务，提出政治纪律上的要求。
    预期效果
    如实施上述减产转型、提质增效行动计划，将会给社会发出一个重要信号，即相关行业的供求关系将发生重要变化。信息出来，就可能带动价格回升。在严重过剩行业中，煤炭、钢铁行业占比较高。据初步测算，这两个行业所需的基金规模分别为800亿—1000亿元和2000亿元，债券期限10年以上，且由中央财政贴息，对地方政府不会形成压力。短期内地方可能由于减产影响到GDP和税收增长，而一旦价格回升，这些损失将会得到弥补而有余。这是一个“以量换价”的过程，总体上对地方有利。由此而论，这也是一项对过剩产业集中地区，特别是重化工业比重偏大的老工业基地摆脱困境的支持性政策。
    我国石油、铁矿石对外依存度过半，国内减产对价格影响有限，但有助于低效产能退出，有利于稀缺资源的保有。为保证国内外市场竞争的公平性，在国内减产的同时，等比例减少相关产品的进口。
    至于何时减产到位，将主要依据相关产业市场供求状态做出判断。根据估算，相关行业减产10％大体是必要的。随着价格回升，当企业盈利水平接近或达到社会平均盈利水平时，可以认为减产基本到位。显然，不同行业的减产到位点是有区别的。这些行业的盈利状况得到明显改善后，全社会企业盈利水平将会进入稳定状态，即使增长速度有所波动，亦可从容应对。从全局看，这时有很大可能性也就找到了中高速增长的均衡点，经济将会进入一个比较平稳且可持续的增长期。
    在成熟的市场经济中，过剩产能退出是市场选择的结果。在现阶段我国体制条件下，产业进入和退出都受到政府特别是地方政府力量的特殊影响，市场作用有限。行政性问题还要用行政性办法加以解决。本文所讨论的减产转型思路，属于行政性办法与市场机制的组合。减产计划确定和实施、资金支持等是行政性的，减产到位平衡点的确定、减产后的提质增效等，则靠的是市场机制。通过主动减产实现再平衡，减少了资源的低效配置利用，有利于全社会的效率提升，这是我们推动减产转型最重要的理由。退出是结构转型中的一大难题，在这方面有所探索、积累经验，对完善社会主义市场经济条件下的宏观调控理论和实践，对新常态下的经济转型和平稳可持续发展，都具有积极意义。
    （作者单位：国务院发展研究中心）
    来源:中国经济时报