国有农场工人的社保困境亟待缓解(朱 玲)

         （中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员）
     在农垦经济改革中，多数国有农场的农地经营制度向农村的“双层经营”体制趋近。在形式多样的承包制下，从事种植业生产的一线职工实质上已从农业企业工人转化为自营耕种者。囿于国企职工身份，他们与工业企业雇员一样参加城镇企业职工社会保险。然而又因为自营耕种，他们同时承担了企业和个人的缴费义务。现行城镇企业职工社保缴费率之高，已使大量工业企业不堪负担之重，遑论那些在正常年景下也处于微利甚至无利状态的家庭农场。2014～2015年间，我们课题组先后在广东、江苏、湖南、云南、广西和海南对国有农场做典型调查。此间获知，近年来国际市场上经济作物（橡胶、糖料和咖啡等）的产品价格大幅度下跌，进口量日趋增加，国内价格也随之下降。与此相关，农工收入显著减少，相当一部分人不得不中止社保缴费。那么，允许农工参照个体户标准缴纳社会保险费，即可使其缴费率“自然地”大幅下降。在现行制度框架下，这不失为尽快缓解农工社保困境的一条出路。
     一、与农工就业身份相关的社保制度安排
     目前，农垦系统的种植业劳动力因户籍和就业身份不同而形成多样化的农工群体。据广西云南农垦局的统计，土地承包者当中拥有正式职工身份的人大约占50%，本地户籍的非职工劳动者（多为职工子女）占25%左右，其余25%为外地户籍的非职工劳动者。职工与非职工劳动者的身份之别，出自现行人事制度下公共部门编制内和编制外人员的收入和社保待遇差异。非职工劳动者内部的户籍身份之别，与城市居民与农村迁移人口之间的差异相似。在此背景下，只有正式职工参加了城镇企业职工社会保险，本报告讨论的焦点即为这一群体的社保困境。
     近年来，大多数省级农垦管理机构分离为集团公司和农垦管理局。这种分离形式延伸到基层的结果，是优质加工企业、高产农地和年富力强的农工进入分公司，老弱病残人员、边缘土地和社会管理事务留给农场。这就使得农垦系统的正式农工大致呈现三种状态:  第一种，政企分离中的下岗农工。这部分职工在退休前通常能够得到固定的财政补贴，包括社会保险缴费和生活补助。然而缴费基数连年上涨，农场将这笔资金全部用于缴纳下岗农工的社会保险费也不够，以至这一群体“脱保”状况多发。即使到达退休年龄，一些人还深陷补交欠款的困境。在海南，划归县政府管辖的农场，就不乏此类情形。
     第二种，集团公司属下的农业工人。由于各省农垦改革方案有别，公司制下的农业工人参与生产的方式也不同。例如海南省，从每一农场剥离出省橡胶集团下属的分公司。在纳入分公司的农工中，女性多分工管理成年林并割胶，男性多管护中小苗。无论是割胶工还是管护员，都以承包制的形式在分管的地块上劳动。公司负责投出品和产出品购销，与农工按公司确定的价格结算。割胶工提交公司合同产量后，超出部分的销售额归己，但能够拿到手的现金仅为扣除社会保险费的余额。在广西，农场的甘蔗加工企业即糖厂划归集团公司，场里的甘蔗地分为“身份田”和“市场田”（即“两田制”）。职工与非职工均可承包“市场田”，按土地等级和面积向农场交租金。只有职工才有资格分得“身份田”，虽无需再为这类农地交租，但必须因此而同时承担企业和个人向社保基金缴费的责任。
     第三种，经营家庭农场的农工。例如在云南和湖南，国有农场与农工的关系类似村集体与农民，农工按每个标准岗位对应的面积承包农地，自主经营并承担全部社保费用。不过，这类农工一般仅参加城镇企业职工养老保险和居民医疗保险（多为“新农合”）。
     二、农工的社保缴费负担过重
     无论是农业公司的工人还是经营家庭农场的农工，实质上都要既承担农业生产包含的经济风险，又肩负企业和个人的社保缴费义务。现行城镇企业职工社会保险缴费率，对他们几近于过重的税负。这其中，费率最高的是养老保险。
     首先，在人多地少未能实现农业规模经营的地方，农工收入低于社会平均水平。虽然以社会平均工资的60%作为其缴费基数，仅28%的养老保险缴费率一项，就使相当数量的农工在缴费后近乎贫穷，甚至不得不中止缴费“脱保”。例如2014年，海南天然橡胶产业集团股份有限公司下属中建、乌石、新中分公司的农工，在扣除社保费后得到的月工资约为400～550元。云南潞江农场平均每名农工3.5亩咖啡地，亩产值约2340元，每亩投入的物质成本占产值的35%左右。据此计算，每个农工种植咖啡的纯收入总计为5324元/年。然而，2014年每名农工必须缴纳的养老保险费全年达7428元。他们即使外出打工谋得补充收入，也难以兼顾家庭日常消费支出和社保缴费，以至于多数职工“脱保”，养老保险参保率仅为27%。
     其次，若无重大技术进步，即使在正常年景，农业生产和农工收入增长率也低于社会平均工资水平的提高。近年来，以社会平均工资变化为据的养老保险缴费基数增加过快，广西云南的年递增率均超过10%，最终导致农工不堪缴费重负。例如，1996年，云南农工的养老保险年缴费额总计为800多元，2014年的缴费额相当于1996年的9倍。
     最后，农业生产中市场风险和自然灾害风险并存，经济全球化进一步加剧了农产品市场风险，从而也加大了农工收入水平的波动。例如仅在2013年一年之内，每吨天然橡胶价格就从2月份的最高点27040元，跌落到年末的17000元；到2014年末，价格又进一步降至12000元。蔗糖价格在2011~2014年间的跌幅接近50%，糖料甘蔗种植者的收入随之大幅下降。以往农场管理层都是以实物形式向农工收取土地承包租金，用于社保缴费以及农场管理和社会事务管理费用。例如广东湛江前进农场的农工每亩上交1.3吨甘蔗（平均亩产5吨），广西南宁金光农场的上交量为每亩0.9吨甘蔗（平均亩产6吨）。如今实物租金制被“两田制”取代，单个农工不得不承担社保缴费额增加和甘蔗价格下跌的双重压力。
     可见，相对于城镇工业企业职工，农工尤其需要弹性较大、缴费率较低的社会保险制度。
     三、现行社会保险制度框架下的政策调整建议
     为了减轻农工的社保缴费负担，各省农垦管理局与地方政府协调，曾经探索出获得多方认可的政策调整方式。例如，广东1996年一场台风，摧毁了湛江黎明农场所有橡胶林。自那时起，该场一线职工按个体工商户标准缴纳养老保险。云南和湖南农垦系统也有过同样的实践。目前农垦系统的农业公司工人和农场工人的土地经营方式，近似于公司加农户或村委会行政管辖下的家庭经营。因此，允许这一群体参照个体户标准缴纳社会保险费，无论在理论上还是在实践中都可谓顺理成章。这种政策调整，对于那些高收入的农垦企业职工并无实质性影响，反倒意味着增加了一个选择机会。  
                                         （2015年，海口-北京）
    关键词：朱玲    国有农场    工人    社会保险    政策调整  
    （编稿、审校：王砚峰）