把收入分配原则转化为有效的操作性政策

     胡锦涛同志在十八大报告中提出，2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。同时他还进一步强调，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；增加低收入者收入、调节过高收入和取缔非法收入。这意味着，不但要调整政府、企业和居民之间的收入分配关系，而且还要缩小居民内部的收入差距。对此，胡锦涛同志申明，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。这些原则，不但体现了科学发展观的要旨，而且也突出了中国社会主义市场经济的特色。还需探讨的是，如何在中国特有的社会经济条件下，将其转换为有效的操作性政策。
    一、消除行政性垄断收益
     收入政策能否高度有效，取决于设计和执行是否兼容市场效率与社会均衡。社会均衡，意味着任何一个社会群体都不可能利益独大；市场效率，主要来自于公平竞争对市场参与者的主动性和创造性的激励。二者兼容的根本条件在于，社会的制度环境足以保证所有成员平等地实现其基本权利。如此看来，收入分配政策必然与消除垄断相联系。
    与发达的市场经济体不同，中国社会经济转型时期的垄断，具有行政性垄断的特征。垄断性部门往往借助行政权力，设置行业进入壁垒，扭曲价格体系，获取垄断收益。以往的研究表明，垄断行业与竞争行业的员工收入差距中，有三分之二来自于垄断本身。垄断性企业的高管薪酬水平，既非职业经理人市场决定，与公司绩效又无显著关系。其“过高收入”，同样来自于垄断。虽然税收制度有调节收入分配之效，但破除垄断则既能改善财产和收入分配，又能促进经济增长。行业壁垒和市场分割的瓦解，不但会校正价格扭曲并根除垄断收益，而且还将相应地拓展公平竞争机会、激励发明创造和技术进步、促进创业和就业。而扩大就业，正是提高中低阶层收入水平、降低收入不均等程度的一个决定因素。
     十八大召开之前，已经出台了一些开放垄断行业的条例。然而行业主管部门往往与垄断性企业利益相关，加之新条例与原有政策环境不配套，执行起来至今仍步履维艰。因此，提高政策有效性的关键，一是在制定和执行过程中，保证不同利益群体的广泛参与和相互制衡；二是政治、经济、社会、文化和环境等政策的主管部门之间，必须目标兼容、作用互补、整体协调。这显然取决于政治体制改革的进展。
    二、强化对低收入群体的人力资本投资
     如果要在居民整体收入翻番的条件下缩小收入差距，那就必须促使低收入层的收入增长快于高收入层。中国社会科学院经济研究所收入分配课题组最近的研究显示，在以往的十年中，这种情形于2006-2009年期间曾在城乡地区同时出现。在农村，对此产生决定性作用的有两个因素，即劳动者受教育的年限提高和非农就业者占总劳动力的比重增加。归根结底，是人力资本的强化。鉴于中西部农村是全国贫困发生率最高的地方，如若增加那里的人力资本投资，将不仅有助于减少贫困并缩小城乡和地区收入差距，而且还会由于投资带动相关服务业的增长，显著扩大低收入阶层就业并提高其收入增速。
     在人的生命周期中，哪一年龄段的人力资本投资收益最高呢？诺贝尔经济学奖获得者海克曼（James  Heckman）基于美国40年的教育项目数据，采用成本收益分析发现，对学龄前儿童的培养（营养、健康、照护及教育）投资，年度回报率达6%-10%，不但高于其在校教育和毕业后在职培训的年度回报率，而且还高于同期证券市场的年度回报率。生物学和行为科学的研究还表明，贫困对儿童大脑发育、健康、认知能力和个性形成都有长期的负面影响。那么，针对低收入阶层的学龄前儿童投资，在他们成长过程中，将会缓解不利的初始条件对其获得发展机会的负面影响。在他们初进就业市场之时，这类投资依然发挥着促进起点公平的作用，因而还将有助于切断贫穷的代际传递。正因为如此，海克曼把这类投资视为提高社会经济流动性的“预分配”，而非事后带有补救性的收入再分配。  
     代际之间的收入流动性，指的是父辈的收入水平在多大程度上影响子辈的收入，因而是对机会不平等程度的一个度量。代际收入弹性越高，意味着代际收入影响越大（流动性越低）。1995年和2002年，中国城镇父子之间的代际收入弹性分别为0.47和0.53，说明代际收入影响增大（流动性降低）。为了扭转这一状况，政府有必要在继续完善社会保障体系和实施扶贫计划的同时，把新增儿童早期发展促进项目，例如幼儿辅食添加、学前和学校营养餐以及相关的健康和教育培训，作为今后的一个投资重点。
    三、以市场机制促进社会服务业发展
     以提高低收入阶层的收入为目标的人力资本投资，涉及卫生、教育和照护等多种社会服务业。然而这并不意味着，这些行业的产品和服务均有公共属性，或者都属于基本民生需求。民生需求本身，即有基本和非基本之分。在非基本产品和服务供给领域，只要有规范的市场秩序、公平的竞争环境，即会有充足的供应。在基本民生领域，政府干预的理由有两个：第一，由于市场失灵，产品和服务的产出总量及消费总量，可能低于没有政府干预时的社会最佳水平。第二，维护社会公正，减少社会排斥。因此，这主要涉及公共产品和社会增益产品（merit  goods）的供给和消费。
     公共产品和服务的典型特征在于，一个人的消费并不会减少其他人的消费。它一旦生产出来就不能拒绝其他人使用，因而对私人供给者缺少市场激励，需要政府完全筹资。例如消除重大传染性疾病对人类的危害，将不仅使患者直接受益，而且还防止非患者受害。社会增益产品曾被称为准公共产品或半公共产品，其特性在于，一个人对这类产品的消费多半会减少其他人的消费，但对个人产生的益处符合社会的期望，例如母婴保健、安全饮水和普及初等教育等等。因此，社会增益产品的消费，取决于公共选择，而非消费者个人的支付能力和支付意愿。通常由国家动用财政资源对需方或供方予以补助，并采取强制性措施，保证生产和消费达到社会预期的水平。
     需要政府筹资或补助的产品和服务，并不必然由政府包办或完全由公立机构提供。社会组织和民营部门的参与，有助于消除垄断带来的低效和供给不足。例如，台湾地区“全民健保”制度下的卫生服务，由公立和私立医疗机构共同承担。英国的学生供餐，由“学校食品信托基金会”管理。这其中，都引入了市场竞争机制。政府的责任在于：第一，为了保证产品和服务安全，参与制定标准和发布信息，并监测、督察和强制标准的实行。第二，实施市场准入监管，维护公平竞争环境。
     在我国的社会服务领域，某些政府部门既是行业监管者，又是该行业国有事业单位的行政主管。可谓既当裁判员，又当教练员和运动员。这本身便是构成行政性垄断的因素。因此，实行管办分开、开放市场准入并建立与之相匹配的公平竞争制度，是破除垄断的关键。例如把新农合基金的管理事务，通过招标外包给商业保险公司承担，就是成功的案例。进一步讲，在基本民生保障领域引入市场机制，以及在非基本产品和服务供给领域充分发挥市场作用，将会有力推进社会服务业的改革和发展。这不但会促成政府职能的转变，而且还将创造新的就业岗位和扩大内需，增添新的经济增长点和收入来源，并为经济结构调整和发展方式转变奠定坚实的基础。
    （2012年11月11日，北京）